关于中国公共债务管理的政策建议
前面两节从经济治理理念与财政预算理念两个层面构建了公共债务扩张的约束机制。总体而言，按照狭义的公共债务来讲，即中央政府的债务。中国的公共债务负担率远低于国际警戒线。根据中国财政部的决算数据，2018年末中央债务余额15万亿，负债率为16.5%，远远低于国际警戒线。然而正如前述分析指出，由于中国是单一制国家，中央与地方的财税关系与美欧发达国家不同，因此学界通常采用广义的公共债务来衡量中国的公共债务水平，即包括地方政府债务以及负有担保责任的债务。根据财政部决算数据，2018年末地方债务18.5万亿（一般债务11万亿，专项债务7.5万亿），与中央政府债务共同构成全国显性债务33.5万亿元，负债率为37%。如果再考虑地方政府负有担保责任的债务——城投债余额7万亿，那么负债率上升为45%，低于国际警戒线60%的标准。2008年国际金融危机之后，中国的公共债务问题之所以引起社会各界的广泛关注，其主要原因在于：为了应对经济下行风险，各地城投债规模急剧上升，从而导致其城投债以及地方债务风险存在较大的隐患，例如，贵州、青海、辽宁等省份。因此，基于中国的实际情况，对于中国公共债务风险的控制机制应主要聚集于地方政府债务管理。
2009年以来，中央政府出台了一系列的关于地方政府债务管理的政策文件，旨在规范地方政府债务管理体系，防范地方政府债务风险。2009年2月28日，财政部印发《2009年地方政府债券预算管理办法》。该办法第二条即明确所谓“地方政府债券”是“指经国务院批准同意，以省、自治区、直辖市和计划单列市政府为发行和偿还主体，由财政部代理发行并代办还本付息和支付发行费的债券”。由此，“代发代还”地方政府债券试行。2009—2011年，全国人大每年批准的地方政府债券额度均为2000亿元。地方政府债券发行的收入“可以用于省级（包括计划单列市）直接支出，也可以转贷市、县级政府使用”。由于地方政府不具备发债资格，“代发代还”难以满足地方政府的需要，因此地方融资平台爆发式增加。在地方融资平台收到严格管控的条件，城投债又成为地方政府债务融资的新平台。由此，2010—2013年，中央政府出台的相关文件主要聚焦于推动地方政府融资平台融资“阳光化”。
然而，在规范地方融资平台的同时，国务院也在酝酿如何推出地方政府自主发行债务的相关方案。党的十八届三中全会《决定》指出，我国要建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。2014年5月22日，财政部印发《2014年地方政府债券自发自还试点办法》，继续推进地方政府债券改革：第一，在前期自行发行的基础上，在还本付息上从财政部代行突破至发债地区自行还本付息；第二，在前期6个试点地区的基础上，再次增加直辖市北京、计划单列市青岛以及中西部省份江西、宁夏为试点地区；第三，将债券期限由2013年的3年、5年和7年拉长至5年、7年和10年；第四，明确提出“试点地区按照有关规定开展债券信用评级”。2014年8月31日，全国人大常委会审议通过了《预算法》修改决定，明确允许地方政府适度举债，并从举债主体、举债方式、规模控制、预算管理、举债用途、风险控制、责任追究等方面对地方政府债务管理做出了规定。2014年9月，国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》，即“43号文”，进一步明确了地方政府债务管理的整体制度安排：一是赋予地方政府依法举债融资权限，省级政府在国务院批准的规模内可以适度举债，市县确需举债的由省级代为举借。二是规范地方政府举债行为，地方政府举债采取发行政府债券方式，剥离融资平台公司政府融资职能，同时，积极推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式，吸引社会资本参与公益性事业投资和运营。三是规范地方政府债务的举借程序和资金用途，地方政府举债必须经同级人大常委会批准，债务资金必须用于公益性资本支出。四是防范和化解地方政府债务风险，对地方政府债务规模实行限额管理，将地方政府债务分类纳入预算管理，建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。
2018年，《预算法》第二次修正案通过，新《预算法》得以实施。按照前述的债务约束机制，修正后的《预算法》解决了以下几个问题。
一是各级财政体系公开透明化，每年及时向社会公布预算、决算情况，接受人民监督，推动财政管理法治化。新《预算法》用预算规范政府收支行为，使得《预算法》由过去的政府管理法变成了规范政府、管理政府的法。
二是建立了全口径预算体系，明确一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算全部纳入预算体系，且相互之间保持完整、独立，明确规定各类预算收入的用途以及预算原则。其中，一般公共预算是对以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算；政府性基金预算是对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算，以收定支；国有资本经营预算是对国有资本收益作出支出安排的收支预算，照收支平衡的原则编制，不列赤字，并安排资金调入一般公共预算；社会保险基金预算是对社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式筹集的资金，专项用于社会保险的收支预算，按照统筹层次和社会保险项目分别编制，做到收支平衡。
三是构建了较为完善的财政总量规则。具体表现为：其一，明确建立跨年度预算平衡规则；其二，债务总额实行余额管理，债务融资资金举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源。
四是明确财政支出的基本原则。债务融资只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出，经常性支出要遵守量入为出、收支平衡的原则。
五是明确加强人大监督，硬化支出预算约束。一方面审查预算安排是否恰当；另一方面强调经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。
六是加大监督力度，法律责任明确强化。与原预算法仅在擅自变更预算、擅自支配库款、隐瞒预算收入这三种情形设置法律责任相比，新预算法重新梳理了违法违纪情形，扩大了法律责任范围，在预算公开、转移支付、政府及有关部门违规举债、挪用重点支出资金、预算外及超预算标准建设楼堂馆所等方面明确规定了法律责任（徐立凡，2016）。
由此，地方债务市场与管理体系基本建立，地方政府债务透明度不断提升，债务风险总体处于可控的区间。然而，近几年来，中国处于经济发展方式的转变阶段，经济增速有所放缓，财政刺激力度不断加大。在这样的背景下，如何防控以地方债务为主体的公共债务风险依然是中国面临的重要挑战。