提高资产转移监测制度的有效性和针对性
对非法资产转移的监测，阻断赃款外流和境外追赃的有效措施，我国国内立法对于非法向境外转移资产、监测资产转移等相关问题进行了规定。例如，《刑法》对第191条规定的洗钱罪，第359条规定的隐瞒境外存款罪，就为利用刑法手段惩治腐败分子向境外转移资产提供了法律依据。中国《反洗钱法》第2条规定，将预防通过各种方式掩饰、隐瞒贪污贿赂犯罪的犯罪所得及其收益的来源和性质的洗钱活动，纳入反洗钱的重要内容，而对非法资产转移的监测则是预防洗钱的重要内容。该法第3条规定，金融机构和履行反洗钱义务的特定非金融机构应当建立健全客户身份识别制度、客户身份资料和交易记录保存制度、大额交易和可以交易报告制度，履行反洗钱义务。第12条规定了现金出境报告制度，海关发现个人出入境携带现金、无记名有价证券超过规定金额的，应当向反洗钱行政部门报告。第26条规定，对于有洗钱嫌疑的资金转移，经过国务院反洗钱行政主管部门负责人批准，可以采取临时冻结措施。此外还有一些金融监管行政法规[5]和行政规章[6]，也对监测资产转移进行了规定。这些规定是监测、控制非法资产转移和打击腐败犯罪资产洗钱国际合作的重要依据。
虽然当前中国相关立法对于资产转移监测进行了上述规定，但是与《联合国反腐败公约》[7]的要求相比，中国资产转移监测制度还存在差距，再加上当前资产监测渠道日益隐蔽，难以有效监测大额资产的非法转移：（1）资产转移途径隐秘，监测难度较大。腐败分子手中掌握的职权，迅速发展的信息技术，以及不透明的全球金融系统，使腐败分子拥有多种复杂手段转移资产、隐匿资产并避免被追踪。[8]中国人民银行反洗钱监测分析中心的一份报告显示，当前中国腐败分子向境外转移资产的途径主要有：现金、替代性汇款体系、利用经常项目下的交易形式、企业投资、信用卡工具、离岸金融中心以及通过境外特定关系人转移资金等八种形式。[9]腐败分子可以通过上述任何一种或者多种手段将资金快速清洗、转移境外，混淆资金流动链条，赋予其合法形式加以隐匿，同时利用各国立法的差异与漏洞，增加了追缴方监测资金流向、建立证明该资金来源于本国国内的非法所得证据链条的难度。（2）公务人员财产申报制度不健全。预防腐败的一个重要前提是公职人员财产申报制度的健全。《联合国反腐败公约》高度重视对于腐败犯罪的预防监督，特别构建了预防性反腐败的财产申报制度：要求各国“根据本国法律对有关公职人员确立有效的财产申报制度”，并为此而“酌情努力制订措施和建立制度”，申报的主体是所有的“公职人员”，申报财产的范围是“可能与其公职人员的职能发生利益冲突的职务外活动、任职、投资、资产以及贵重馈赠或者重大利益”，各国还应当“对不遵守制度的情形规定适当的制裁”。[10]与《公约》的规定相比，我国虽然也建立了公务人员财产申报制度，但是并不健全，存在一定缺陷：第一，立法层次不高。1995年我国中共中央办公厅、国务院办公厅虽然颁布了《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》，规定了部分公务人员的收入申报制度，但是该规定仅仅属于政策性文件，并不是严格意义上的法律，立法层次过低，实践中执行情况也并不理想；第二，申报主体和申报范围太窄。我国申报主体范围是“县处级以上领导干部”，申报范围仅限于个人收入，与《公约》相比明显过窄；第三，违反规定的责任过轻，处分、处罚缺乏刚性。相关规定缺失，对诸如申报资料的转送、申报资料是否公开等必须规定的内容上欠缺规定；[11]第四，在申报方式上，缺乏基本的定期申报、定期审计的强制性和透明度等配套措施以及不遵守申报制度情形的制裁措施。上述缺陷，使我们已有的财产申报制度流于形式，没有发挥预防性反腐败的作用，致使出现一些官员巨额财产来源不明等情况。[12]
很多经济犯罪人都具有高超的经济手段，能够成功转移和掩盖犯罪收益，从而逃脱对犯罪收益的追缴。所以，就犯罪收益的追缴来说，对于犯罪收益转移的成功监测是前提。对于中国资产转移监测制度，可以从以下方面完善：
（1）进一步完善储蓄实名制，改革银行保密法规，限制银行保密制度，防止其成为隐瞒犯罪收益的工具。强化金融系统在监测犯罪收益方面的积极作用，促进金融系统识别客户身份责任的履行，明确信贷和金融机构保存交易和储蓄记录的义务，健全金融系统可疑交易的披露制度。[13]现实中，很多犯罪收益的转移都和洗钱犯罪有密切联系。我国目前以洗钱罪判决的案件较少，和实践中的洗钱犯罪活动很不相符，也变相加大了追缴犯罪收益的难度。所以，在完善反洗钱刑事法网的同时，加大对于洗钱犯罪的惩治力度，将是揭开犯罪收益转移面纱的一个重要渠道。《刑法修正案（七）》对于洗钱犯罪的完善以及将地下钱庄入罪就反映了这种趋势。[14]
（2）进一步加强中国反洗钱监测分析中心的地位，提高监测的有效性。中国反洗钱监测分析中心是中国人民银行总行直属的，为人民银行履行组织协调国家反洗钱工作职责而设立的收集、分析、监测和提供反洗钱情报的专门机构。该机构主要依据相关法律，根据国家反洗钱工作的需要，不断提高对大额与可疑资金流动的监测分析水平。针对中国资产转移途径隐秘、监测难度较大的状况，我们建议加强中国反洗钱监测分析中心的地位，将其由中国人民银行的直属事业单位，提升为中国人民银行的内设部门之一，凸显其“国务院反洗钱行政主管部门”的身份和“依法对金融机构反洗钱工作进行监督和管理”的职责，[15]以便更有效地监测非法资产转移，并在可疑的情况下，对相关资产进行临时扣押。[16]
（3）强调金融系统配合司法机关监测犯罪收益的义务，对于金融系统保密法规和保密制度进行适当修改和限制，完善金融系统客户身份识别制度和交易储蓄记录制度，促使资金流向适当透明化。针对大量经济犯罪和腐败犯罪收益流往国外，银行资金流转速度快，隐蔽性强的现状，为了及时控制资金流向，积极开展监测资金流转的国际刑事司法合作，与他国相互协助提供银行交易信息，相互协助执行冻结令，[17]及时控制资金流向和建立完整的资金流转链条。我们还应当确立在财产变为犯罪收益、保持为犯罪收益、停止作为犯罪收益、再次成为犯罪收益情况下的鉴别措施，提高认定犯罪收益的及时性和精准性，为犯罪收益的没收打下基础。
（4）增强侦查部门的追赃意识和责任心，明确追赃不是为了创收，而是为了挽回经济损失和严惩犯罪。在办案过程中，主动监测犯罪收益的流向，采取搜查、查封、扣押等措施，查明资金去向，及时采取查询、冻结可疑存款、金融、股票账户的保全措施。注重监测过程中证据链条的连续性，为证明某财产与犯罪收益的联系奠定基础。
（5）改善监测方法，加强资产转移监测的针对性。在监测方法上，可以根据腐败分子获取非法资产、转移资产的心理发展过程有针对性地进行监测，如可以将监测重点放在“非法获取资产”和“向境外转移资产”两个阶段上，充分收集国内各商业银行、外资银行、城市信用社等银行业金融机构，以及证券公司、期货公司等非银行业金融机构报送的大额、可疑资金交易数据，组成大额交易和可疑交易报告数据库，对于相关交易数据进行分析，为国家支付机构提供信息和线索；加强对于金融业、垄断国企，交通、土地管理、建筑、贸易、投资等敏感行业主要负责人收入和资金转移情况的监测；加强对于中国与以往资产非法转移主要目的地或者中转地之间资金流动的监测，如作为目的地的美国、加拿大、澳大利亚、泰国等国家，以及作为中转地的中国香港、澳门特别行政区等地区之间的资金流动情况。[18]
（6）完善公务人员财产申报制度。由于我国缺乏有效的公务员财产申报制度，使很多腐败案件往往要等到其他刑事案件有牵连时才可能浮出水面，也为公务员实施腐败犯罪埋下了伏笔。我们应该尽快建立起适合我国国情的公务员财产申报制度，加强对公务员财产的监测，以预防腐败案件的发生。[19]针对我国公务人员财产申报制度中的问题，我们可以作出以下完善：第一，提高公务人员财产申报制度相关规定的立法层次，根据情况尽快制定《国家工作人员财产申报法》；第二，将申报主体明确为全体国家工作人员，同时明确国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体中从事公务的人员，以及其他依照法律从事公务的人员，都应当成为财产申报的主体；第三，扩大申报范围，在申报对象上，不仅应当申报个人收入，还应当包括个人名下的所有财产，以及在职务活动中接受的重要馈赠等；第四，在申报的时间上，可以借鉴美国财产申报制度中任职申报、在职申报和离职申报三种方式，[20]在在职申报中规定定期申报，如考虑分为一年一次，从而能够全程监视公务人员财产的状况以及流转情况；第五，增加拒不申报的制裁措施，如可以考虑给予纪律处分、降职处理等，情节严重并符合条件的按照犯罪处理。