引论

市场社会成立以后，由于经济体系的分离，经济体系、政治体系以及社会体系这三个下位体系彼此独立。可以说，财政是调整这三个下位体系，并将之统合为一个综合体系的媒介环。

——［日］神野直彦^[1]

如果你不能预算，将无法实现治理。

——［美］阿伦·威尔达夫斯基（Aaron Wildavsky）^[2](https://www.daowen.com)

党的十八届三中全会、四中全会提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”与“国家治理领域，全面推进依法治国”的战略部署，党的十八届三中全会同时还明确了“财政是国家治理的基础和重要支柱”的宏观判断，党的十九大报告更是要求“加快建立现代财政制度”“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。然而，财政何以在国家治理过程中起到基石性作用？概因财政相连于政治、经济与社会的三大子系统，是作为其统合的无形媒介环，堪称庶政之母、邦国之本与安民之要的有机结合体。^[3]

一方面，在现实层面上，剖析国家治理现代化的推进过程，推进国家治理的关键力量，可化约为三个维度：一是渗透力量，即国家有一种进入社群并能与人民直接互动的能力；二是汲取力量，即国家具有能力从社会取得资源；三是协商力量，即国家能够与社会本着互信互惠的关系，进行政策磋商，并达成政策共识。^[4]细考上述关乎国家治理力量的基本维度，它无一不密切相关于财政活动本身，财政领域与国家治理的支柱性关系就生成于其中。申言之，作为“无形媒介环”与“有机结合体”的财政，它的运行活动主要依赖预算来表达，预算就成为观察国家治理的最佳视角，预算治理也决定国家渗透、汲取、协商能力的高低：对于渗透能力的提升，预算可以通过在优化公共经济资源分配的过程中展开与公民社会的直接互动，以深入回应社会公众的公共需求，才能获取社会公众对公共经济资源分配决策的广泛支持；对于汲取能力的保障，为防止造成对资源汲取的恶性循环与徒然浪费，现代国家对社会资源的汲取摒弃了恣意性的掠夺手段，而是采用了可再生的汲取方式，^[5]来适当汲取公共政策执行所需的资源；对于协商力量的增强，预算决策过程作为吸引社会成员进行广泛参与的平台，预算资源分配格局的确立只有经过与社会成员的协调与商议，几经整合才能产生预算决策共识。^[6]

另一方面，在历史角度上，整个西方政治演化史就是财政预算制度发展史。^[7]作为近代代议制理论与现代预算制度的发祥地的英国，其议会制度成长史充分反映财政预算的演化史。自英国封建制度形成之日起，便承继了原始民主传统观念，^[8]有关征税问题一般需经“贤人会议”（封建制度确立后蜕变为大议事会）的讨论和同意。^[9]后来由于王权的不断强化，加之财政危机的出现，国王屡屡打破了征税传统与惯例，甚至出现了对贵族横征暴敛的行为，最终爆发了贵族与国王、教会之间的激烈政治冲突。国王为维系王权的存在与重塑王权的形象，压力之下被迫签署了限制王权的政治文件《大宪章》，它在历史上首次确立“非赞同毋纳税”原则，这成为君主财政专制权向议会批税权转化的源头。后因“光荣革命”，1689年议会通过《权利法案》标志着预算制度雏形的形成。再至18世纪，为避免议会腐败行为，^[10]1706年下议院通过决议：“本院将不接受关于公共服务方面的任何资金申请，或审议要求以公共收入为基础的拨款或经费的任何动议，不管可支付的是统一基金还是议会提供的经费，除非它是来自国王的推荐”。^[11]该决议从1713年起成为英国议会下议院永久的议事规则。同时，为控制国王可能出现的滥用皇室经费之行为，1782年议会通过经济改革法案，将国王世袭的私人财务归入议会监督之下的公共财产，并制定了明确的开支方针和受托责任等。^[12]直至1822年起，财政大臣开始向议会提交关于政府财政的指导方针和活动内容的报告，如戴雪所言：“应当明晓英吉利法律所以处置岁出之方法，盖一如其所以待遇岁人之方法。申言之，岁入岁出均依巴力门法案行事。”^[13]后至1866年，英国议会制定《国库与审计部法》以强化对政府收支的监督，设立了独立于政府的审计总长专职负责审计政府各部门的经费使用状况。通过梳理英国惊心动魄的政治史，可发现财政预算问题始终处于风口浪尖，历经复杂且漫长的斗争时期，最终才逐渐演绎成当前典型的预算治理体系。

总而言之，无论基于现实视角还是历史维度进行考察，财政预算制度始终是影响国家治理发展的强大力量。现代国家通过预算治理国家，预算是国家治理的中心，如果你不能预算，将无法实现治理。^[14]“无论我们如何定义国家能力，预算能力都是国家能力最基本的支撑。没有预算能力，国家能力就不可能存在，因为不可能具有任何实质性的内容。”^[15]那么财政预算制度作为影响国家治理现代化推进的重要抓手，就要求我们必须形成与国家治理现代化相适应的现代预算治理体系，并要求在现代预算治理的思维模式下合理构建现代预算制度，唯此才可能推进和实现预算治理的现代化，并全力确保国家治理体系和治理能力迈向现代化。这就是本书研究过程所要尝试并努力解决的重心所在。