司法化道路：预算法实施的诉讼机制
相较预算法实施的政治化和社会化道路的如火如荼，预算法实施的司法化道路仍为星星之火之势。[125]一些学者对该命题的真伪性尚存疑问，该命题本身的理论构成亦比较复杂，尤其是在我国对公益诉讼制度扩围比较谨慎的背景下，预算法实施司法化道路的发展正处于探索期。然而，从长远考虑，司法化道路是保障预算法有效实施的重要保障，探索这一道路的建构具有重要意义。
（一）预算法实施司法化命题的证成
法律被称为“规定外部行为并被认为具有可诉性的社会规则之整体”。[126]可诉性是一部法律运行所需的重要因素，体现为判断社会纠纷是非而使纠纷主体可诉求于法律公设的判断主体的属性。[127]预算法实施司法化的证成，需要在理论上回应一些学者对预算法可诉性的质疑。
首先，可诉性应是预算法得以真正运行与有效实施的必备属性，它产生于预算法的核心功能——规范政府收支行为。一般而言，预算执行者必须遵从法定预算的确定状态。但考虑到政府拥有随时改变其预算执行行为的动机和能力（除法定授权的预算调整裁量权外），如果预算违法行为失去被公民通过问责和制裁程序加以纠正、补救或惩戒的可能性，那么预算法对政府收支行为的规范功能势必落空。于是，预算法的可诉性既是一种限制政府收支权力的基本形式，也是保障预算执行行为合法性的重要手段，对可诉性的重视程度甚至可被作为判断预算法生命力强弱的标志。
其次，经济法学界普遍将预算行为定位为一种宏观调控行为，[128]而宏观调控决策往往不具有可审查性，从而否认了宏观调控行为的可诉性。[129]预算行为是由一系列行为组成的有机集合体，其中一些行为的确属于国家决策的行为，如预算编制行为、预算审批行为，这些行为确实不应被纳入可诉性的范畴。但在微观视角下，一些预算行为应具有可诉性，如预算执行中的国家投资行为、政府采购行为，作出国家投资和政府采购决定的立法机关和执行主体（如政府的财政部门、政策性投资银行、国有投资公司等）之间是强制性的命令与被命令、要求执行与被要求执行的关系，在执行决定以规范的形式作出后，那些实施国家投资和政府采购决定的具体项目、内容性经济活动已经转化成行政性的市场活动行为。[130]在此种情况下，根据诉讼法理，可将相关具体行为纳入司法审查，保障预算执行行为的合法性与合理性。
再次，从实施绩效的角度来看，当前存在的行政问责与政治问责方式，尚不足以完全实现对预算违法行为的有效问责。我国《宪法》第73条规定了人大代表或常委会组成人员的质询权，第67条第7～8款赋予了全国人大常委会对两类规范性文件的撤销权，第89条第13～14款认可了国务院对下级行政机关不适当的规范性文件的撤销权。上述程序的启动，从制度上来看，需要满足严格的条件；从实践中来看，由于涉及国家机关之间的工作关系，因而国家权力机关秉持谦抑的态度，较少启动相关程序。司法问责则与之不同，根据诉讼法理，司法程序是由利害关系人启动的。由于与争议事项具有利害关系，利害关系人具有发动司法程序的主动性、积极性和迫切性；在程序进行的过程中，利害关系人则会通过对诉讼行为的积极行使，来维护自己的实体权利。因此，通过司法程序实施预算法，可以填补其他两种途径所没有覆盖的绩效空间。
最后，通过司法途径实施预算法，具有越来越大的现实可能性。党的十八届三中全会《决定》已经作出部署，“确保依法独立公正行使审判权检察权”。当前，改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，这些改革已经在部分地区率先试点、推进。在司法体制改革向纵深推进，司法机关独立公正行使审判权、检察权得以落实的背景下，推进预算法的司法途径实施，已经具有前所未有的现实可能性。
（二）预算法实施司法化的理论基础
分析实证法学的代表人物哈特认为，法律规则是一种初级规则和次级规则的组合：初级类型的规则科以义务，次级类型的规则授予权力（包括公共的和私人的）。[131]这种类型划分，也存在于预算法的实施过程中。预算法的实施既要尊重预算立法者的决议结果，又不得违反预算的规范效力。初级规则规范的对象是预算执行的具体行为或变动，它意味着预算执行主体承担着严格遵守《宪法》、《预算法》、预算案以及其他预算规范的义务，即“预算拘束原则”（一切预算执行行为均须受预算规范之拘束）。次级规则规范的对象是一切未能尽到预算执行义务的违法行为，它意味着一旦预算执行对预算确定状态造成损害，作为承担了非对等金钱给付义务的纳税人有权向司法者提起请求，以纠正对预算确定状态的损害行为，即“预算救济原则”（一切预算违法行为均可被纳税人提请司法救济）。
关于“预算拘束原则”，我国《预算法》第13条明确规定，“经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整”，表明议决后的预算对预算执行机关的拘束效力。在法解释论上，虽然这种拘束力与法律规范的效力不能等同，但是在实际效果上，这条规范决定了拘束力与执行力是预算的本质要素。对于收入预算，除法定的收入财源外，政府不得随意将人民财产权转化为公法上强制性的预算收入；对于支出预算，一切政府支出均需纳入预算管理范畴，特别是预算执行需受预算规范的拘束。由此可见，“预算拘束原则”在于确保预算执行主体严格按照预算规则进行公共资金的支出，只有遵从预算构成事项而主动承担提供公共产品的义务，预算法主体才算尽到应尽之责。
“预算救济原则”，既是规制预算执行权力和维护公共支出秩序不可或缺的手段，也体现出对纳税人基本权的一种补救或矫正措施，这种救济应是一个完整纳税人权利的重要组成部分。预算救济原则旨在制止和纠正预算法主体违反预算规则而不当行使预算权力的行为，通过赋予公民诉权纠正这种行为，可以减少公共经济资源的损失，进而增强公民对财税法律的整体信赖，提高纳税人群体对税法的遵守程度。预算救济原则的基本目的，是通过司法保障公民真正享有公共资金的支出利益，为此，需要承认公民、法人或者其他组织对于预算救济事项的诉的利益，通过立法赋予其诉权。“承认纳税人诉讼的根据在于，公共资金的违法支出意味着纳税人本可以不被课以相应部分的税金，在每一纳税人被超额课税的意义上，纳税人具有诉之利益。”[132]2014年我国《预算法》第92～95条提出“依法纠正违反预算的行为”，第91条规定“公民、法人或者其他组织发现有违本法的行为，可以依法向有关国家机关进行检举、控告”，表明我国立法者对预算救济原则已有充分认可和高度重视。
预算法实施的司法化是一种救济性和补充性的实施道路，其目的不是解决当事人之间具体的权利义务的纷争，而是确保法律规范的正确实施，维持客观的法律秩序。按照有些大陆法系国家对行政案件诉讼的类型化分析，当事人诉讼被作为以权利保护为目的的主观诉讼，而居民诉讼由于不是针对直接侵害纳税人权益的一般违法用税行为，所以被作为以法规范维持为目的的客观事实来把握（以下简称客观诉讼）。[133]因此，与当事人可以提起的普通诉讼不同，所谓居民诉讼只有在法律有明确规定的情况下，并限于法律所规定的人才有权提起诉讼。在中国的语境下，学理上主观诉讼与客观诉讼的区别只是相对的，在中国体制下二者出现的相互交错的现象更普遍和复杂。例如，如果制度允许通过司法程序禁止或者限制政府的不当支出行为，那么即使纳税人诉讼是为了维护预算的执行力，但由于该诉讼同时也具有公利诉讼的性质，因而也可将其作为以纳税人权利保护为目的的主观诉讼来考虑。(https://www.daowen.com)
（三）预算法实施司法化的制度构建
为使预算法能在司法实践中体现可诉性的属性，其制度构建至少应包含两个机理：一是可争讼性，即预算法律责任的规范应该明确，可以作为提起相关诉讼的实体法依据；二是可适用性，即预算法应承认纳税人的诉权，作为提起相关诉讼的程序法依据。鉴于此，预算法司法化的制度建构，首先要完善预算执行的责任机制，然后可以建立预算诉讼制度，激励个人参与预算法的实施，以降低预算执行越位、缺位和失位的可能性。
1.预算法律责任的完善
我国现行预算法律责任的规定，存在对预算违法行为归类不足、责任形式单一、惩罚力度较轻等问题。立法中法律责任的不足，导致法律实施绩效不高，实践中一些违法预算行为未能受到法律责任的有效规制。比如，在预算执行中出现的任意追加预算、挪用预算资金以及改变资金用途等现象，通过现行预算法律责任制度不能受到有效规制。为加强预算法的实施绩效，应在立法上完善预算法律责任机制。
第一，扩充预算违法行为的类型。除现有的预算违法行为类型外，预算法律文本应进一步列举可能出现的预算违法行为，以扩大列举式规定所覆盖的范围；同时，通过概括式规定设立对预算违法行为问责的兜底性条款，力求将实践中可以预见到的预算违法行为都纳入预算法律问责的范畴。第二，丰富预算法律责任的种类。单一的行政责任形式难以适应不同性质的预算违法行为，造成罪与罚不对称的局面。为了更好地救济与补充受损的公共利益，除已有的行政责任与刑事责任的规定外，还必须增加相应的经济责任。例如，增加预算违法主体，特别是国家机关工作人员的赔偿责任、补偿责任以及违约金责任等。依据最简单的功利性违法预防原理，通过经济责任的引入，可以有效地预防预算违法行为，实现良好的实施绩效。第三，加大对违法行为的惩罚力度。相较普通的行政违法行为，预算违法行为的负外部性明显增大，对社会公共利益的影响更显著。因此，对于预算违法行为的责任惩罚力度，应比一般性行政违法行为的惩罚力度更大，如此才能更有效地震慑故意性的预算违法行为。
2.建立预算诉讼制度
“如果公共服务作用的发挥既违背法令的规定，又不依照法律的要求来进行运营……那么就会按照公民个人的要求产生国家的责任……即使是在没有直接损害的证据的情况下，法律也仍然允许公民采取提起法律诉讼的救济手段。”[134]有的大陆法国家，为实施预算法建立了所谓的居民诉讼制度或者纳税人诉讼制度。居民诉讼是指当地方性的公共经济支出部门进行了违法或者不当的公款支出以及财产管理、处分时，经居民的监察请求而提起的诉讼。[135]居民诉讼制度不仅具有监督和推进地方行政主体依法预算的功能，还承载着通过对个别预算行政行为的审理达到规范同类预算行为公正运作的目标。
居民诉讼作为一种客观诉讼，着眼于社会公共利益，旨在保证预算执行行为的合法性，保障预算支出决策能得到客观和正确地履行。在制度设计上，居民诉讼是不同于以当事人之间权利义务关系为内容的主观诉讼的制度安排。在我国，行政诉讼采用以合法性审查为标准的模式，在外在形式上虽然不能被称作客观诉讼，但在本质上却兼具了监督行政主体依法履行职权和维护客观法规范秩序的功能，[136]在理论特征上可以称为一种主观诉讼与客观诉讼相融合的诉讼模式。我国行政诉讼的法理，为我国建立相关的预算诉讼制度奠定了理论根基。
在中国特色社会主义法律体系框架内，依据我国的预算法理和诉讼法理，参考国外关于客观诉讼的模式，可以提出我国关于预算诉讼的具体设计。
第一，关于起诉资格。有权提起预算诉讼的主体应限于一定范围内的公民、法人或者其他组织。对于公民起诉人，鉴于预算诉讼性质的公益性和复杂性，应限定为户籍在相应行政区划范围内的成年公民。有的国家将这种诉讼叫作纳税人诉讼。在中国社会主义民主政治的语境下，提起这种诉讼的公民，不宜限定为纳税人，中国成年公民中没有被剥夺政治权利的，都应被赋予这种资格。对于法人或者其他组织，可以通过相关实体法规定诉权。
第二，关于起诉条件及前置程序。提起预算权诉讼的条件，除需符合行政诉讼法规定的程序意义上的起诉条件外，还应具备预算法规定的条件，即认为预算执行机关有违反预算法律责任的情形，经过相关行政程序或者监察程序，仍未解除违法状态。在我国法律体系中，预算诉讼是个前所未有的制度创新，在现有的法律实施生态下，有必要设置防止预算诉讼滥用的机制，阻隔权力滥用者，保证国家公共资源得到优化配置。这种防止滥用诉讼的机制，一是通过限定受诉范围，即并非所有的预算违法行为都可提起预算诉讼，在预算公开的语境下，可以规定对只有与财务会计有关的预算支出行为，才可提起预算诉讼；二是前置性程序的设置，在提起预算诉讼前，先经过行政程序或者监察程序，可以最有效率地纠正预算违法行为，避免动用过多的公共资源。
第三，预算诉讼的类型化。依据诉的种类的法理，诉可以分为形成之诉、给付之诉和确认之诉。相应地，预算诉讼可以有3种类型：一是形成之诉，即请求撤销某个预算执行行为；二是给付之诉，即要求预算执行机关提供公共产品或者公共服务；三是确认之诉，即要求确认预算执行行为的合法性。对这三种类型的诉讼，预算法可以不作预先规定，但是在起诉资格、起诉条件等制度中，应吸纳预算诉讼类型化的基本法理，避免作出不科学的制度设计。