公众参与式预算的进路及其评析
公共预算意味着政府的预算活动必须置于社会公众的监督和控制之下，即社会公众应参与和监督整个预算过程。而参与式预算正是通过公民及其组织对地方政府预算过程的理性参与，实现公民与政府的互动，从而促进地方政府公共预算与公共决策理性化，保障公共资源分配的公正与效率，实现预算绩效最大化的民主制度。因此，参与式预算所蕴载的力量不仅是推动公共预算的动力，是预算民主的重要表现方式，更折射出民主必须以特定的激励机制为保障，以激励公民积极参与公共生活，激励政府官员更好地为公共利益服务。
（一）公众参与式预算模式的兴起
“公民与政府之间的平等对话一直是民主理想的核心。”[26]在当今法治社会，“人们更多地认为，民主的本质是协商，而不是投票、利益聚合与宪法权利，甚或自治。民主走向协商，表明人们在持续关注民主的真实性：在多大程度上，民主控制是实质性的而不是象征性的，而且公民有能力参与其中”。[27]参与式预算制度的兴起，承继了民主的理念，内在地契合了协商民主的趋势，使民主变得更加亲切与真实。当前，我国参与式预算制度呈现多点开花的模式。参与式预算自引入我国，经过多地试点培育，历经磨砺后已基本适应本土政治社会环境，取得了一定的成效，主要包括下述几种模式：第一，由民众对民生项目进行优选为中心的“泽国模式”。此模式主要是在政府编制预算的时候，政府将选择一些事关民生的重大项目纳入参与式预算项目范围，由民众或民众代表进行排位选择，得出优先方案，最后将上述方案提交人代会审查讨论并表决通过。这种“泽国模式”不仅在浙江温岭的泽国镇得到试验，而且在哈尔滨和无锡的试点也得到了类似的推广。第二，以民主恳谈为核心的“新河模式”。该种模式强调公民通过人大代表全程参与政府全部预算决策和监督过程，试图将“民主恳谈”制度纳入人大制度的范畴，致力于将协商民主建立在代议民主的基础之上，使我国的代议民主向协商民主的轨道迈进。第三，以注重倾听民声为中心的“焦作模式”。此种模式侧重倾听不同人群（包括普通公众）的意见，事关民生、社会关注的项目先由公众进行网上投票，再由政府推选出代表民众心声的项目。上述三种模式，都注重将预算决策与公众参与相结合，并且作为预算民主的创新机制，使公民由纯粹的预算旁观者转变为预算过程的参与者，不仅克服了政府单方面决策的局限性，整合了不同公民的利益需求，而且提高了预算分配的公正性，深化了预算民主的实践。总而言之，公民社会的发展促使了我国参与式预算的兴起。我国的经济体制改革，不但使经济市场化、自由化，而且使社会的自由程度、活动空间大大增加，促进了公民社会的发展，同时政府的财政收入来源发生转变，由单纯的国有企业收入转变成以公民的税收为主要来源。在上述两种因素的作用下，激发了社会公众预算意识的萌芽，尤其是与民生密切联系的地方政府的作为，使公众参与意愿日渐增长。而扩大公民参与最成熟、最适合的场域是预算，特别是在地方政府预算过程中建立公民参与机制，被认为是了解政府活动、提高公民民主意识、降低公民对政府不信任的重要途径。[28]因此，在公民社会民主浪潮的推动下，参与式预算制度迎合了这种契机，将公民的意愿通过参与式的渠道嵌入政府预算过程。通过参与式预算的民主机制，“寻求经过深思熟虑的赞同的过程而得到实施……选择对于所有相关社会的人都可合理接受的出路”，[29]从而促进预算民主的真实性与有效性。参与式预算的发展，不但通过公民对预算的有序参与，弥补人大制约的虚位，而且通过公众参与和基层人大制度相结合，强化人大监督预算的制约能力，使政府的行政权力受到限制，推动了预算民主的进程。
（二）公众参与式预算进路的评析(https://www.daowen.com)
我国预算制度处于不甚稳定的状态，不仅参与式预算不充分，而且此种改革在法律和体制上都未得到足够支持。
第一，参与式预算缺乏配套的立法保障。在我国的所有立法中，参与式预算的法律保障大体只能依据宪法的概括性规定，[30]以及我国《立法法》第36条的规定，[31]但都不足以保证参与式预算制度的合法性。如何在法律上寻求对参与式预算的立法保障是最迫切的需要。为此，我国《预算法》首先需要确立公众参与预算的基本理念，在预算编制、执行、监督等环节具体规定公众参与制度，比如，预算征询制度、预算草案公开制度、预算听证制度、预算执行监督制度等。[32]其次，培养公民预算民主的理念和素养。公民的预算民主意识不仅是促进参与式预算制度完善的动力，而且公众的参与素质决定了参与式预算的成效。而预算民主素养的培养依赖媒体的大力宣传、借助于专家的力量以及当地领导的民主创新意识的引领。最后，信息公开制度的完善。开放式预算是能将所有决策置于公众、传媒和利益集团面前，并通过预算听证会、咨询会等形式分享他们的观点。[33]因此，信息公开是开放式的参与式预算能顺利进行的前提，信息公开制度的不完善，使参与式预算缺乏信息上的保障，制约了预算参与的效果。鉴于此，完善信息公开制度就成为推行参与式预算改革所面临的首当其冲的问题。
第二，参与式预算具体程序机制亟须构建。参与式预算制度是能吸纳不同民意的兼容制度，也是其产生与存在的根基。对我国参与式预算制度进行考察，基层民众只能以单一的民意代表的方式来参与预算恳谈，人大代表也只是在预算初审与审议阶段有实质性的参与渠道，而在预算执行、预算监督阶段则缺失有效的程序机制来保障民意代表或人大代表的参与。民主商谈的首要规范在于：政治平等，在民主协商中拥有同等地位的意义重大。[34]民众参与空间狭窄、民意表达功能受限，不但有损于预算参与的应有效果，而且将制约预算民主的继续推进。在巴西的参与式预算实践过程中，参与力量既包括所选举的代表，又包括公民个人，甚至其他社会组织，如非政府组织、协会和社区团体等都是参与的力量。巴西的参与式预算就是政府、个人和社会性组织机构之间的合作。[35]作为体现预算民主的参与式预算，应当构建公民及其他组织宽领域、多层次的参与途径，尤其要注重增加普通民众代表和人大代表参与预算的程序路径，加强对预算执行、预算监督环节的预算参与，保障预算主体间地位平等，形成参与自由、互动宽松的良好格局，实现公共预算资源分配、决策和执行的民主化与理性化。
第三，参与式预算是预算绩效的保障，预算绩效的追求推动着参与式预算的发展。虽然，程序是法律的核心，是公众参与式预算实现的保障，但预算绩效亦是推动公众参与式预算的重要力量。预算绩效是从预算结果上对预算进行的评价。预算结果可以表现为政府实施预算行为的效果，可以表现为公众所获得的社会公共利益，还可以表现为政府预算资金投入产出的效益。政府预算行为必须力图以最小投入达到最大效益，以提高公共利益的实现率。政府部门要实现预算绩效就必须从预算编制到预算决算的结果都要充分发挥各方优势、利用可利用的有限资源，包括公众有效的参与在内（相关专业人士和广大民众）的各方力量。只有在公众参与下，才能保障预算过程的民主化、效率化，最终实现预算绩效的最大化，同时，预算绩效的最大化客观上要求公众参与式预算发挥应有的作用。参与式预算是预算民主化与效率化的统一。