绩效预算的发展脉络

（一）美国绩效预算的发展脉络

绩效预算正式出现于20世纪50年代的美国，此时的预算过程不再是一个资金供给的过程，而是开始承担起资金供给和确立绩效目标的双重功能。在这种模式下，预算主要拨给具体的活动而非传统意义上的某个与预算科目相关联的支出用途，即同传统的以控制为导向的预算相比，关注的重点由投入转移到产出。同时通过投入与产出之比，政府能够更好地评估预算项目的绩效，以便向决策者提供更多的信息。由于绩效预算的实行需要各部门之间的沟通与协调，因此，此时的预算决策大都以分权的形式进行，这有利于预算管理机关将精力放到政策的制定上，并有充足的时间评估各支出机构是否提供了其承诺的产出。但是，此时的绩效预算的重点是完成了什么工作以及是否有效率地完成了该项工作，并不关心支出目标的设定是否合理，即只要是高效率地实现了预算目标就是有效率的，它所关心的只是支出效率而非支出效果。

到了20世纪60年代，美国兴起了一种新的计划项目预算体制（Plan-Program-Budgeting System，PPBS），或简称计划项目预算（PPB），是预算史上首次在政府内部整合计划与预算的一次雄心勃勃的努力，并影响了其他发达国家和发展中国家的预算改革。^[33]计划项目预算以目标和政策为取向，关注预算的结果，即一定数量的财政资金支出后实现了怎样的效果，它要求预算部门制定预算时不应局限于一个预算年度内，要有长远的目标。此外，计划项目预算过程主要包括目标计划、项目构建与选择和预算三大步骤。计划项目预算要求预算部门在确立目标后，设计达成该目标的各种替代方案，最后运用“成本—收益”分析方法来选择一个最佳的方案并为之提供财政资金。因而，计划项目预算的核心是项目的构建。但无论是发达国家还是发展中国家，计划项目预算改革都不是很成功，各国只能根据本国的实际情况吸收计划项目预算的合理成分。

20世纪70年代，零基预算开始进入人们的视野。在传统的预算模式下，预算审查者只关心增加支出，而很少关注预算基数中的那些科目设置是否合理。零基预算作为一种管理取向的预算模式，目的是提高预算管理机关对各个部门预算申请的管理控制，进而改进资源的配置效率。零基预算的一个基本特征是，作为预算决策或者预算拨款依据的预算基数不再是神圣不可侵犯的，现有的支出必须和新的支出一起比较和竞争，各个部门每年都必须为它的全部预算申请进行辩护。^[34]零基预算的过程主要包括寻找和确定基本的决策单位，形成决策包并对决策包进行审查和排序三个步骤。零基预算虽打破了传统的预算基数的限制，但预算过程本质上是一个政治过程，支出项目的确定无法完全排除政治因素的干预，此外，不少项目的财政支出属于法定支出，无法被轻易削减或终止。正是因为有政治以及法律上的限制，零基预算的尝试也没有取得良好的效果。

虽然20世纪80年代以前的预算改革都在不同程度上影响了政府的预算过程，但都没有取得成功。20世纪70年代末80年代初，为了应对财政危机、削减公共支出的社会压力以及公众对政府信任下降构成的挑战，西方国家开始了新一轮的预算改革——新绩效预算改革，主张在一个长远框架内和总额约束的条件下，根据核心使命、整体性思考和计划，确定战略目标和支出重点，并在此基础上选择正确的活动，对活动进行结果导向的绩效测量，然后分配资源，最后评估实现的绩效，这为预算治理改革提供了新思路。(https://www.daowen.com)

（二）我国绩效预算发展历程

我国预算绩效管理改革随着公共财政框架体系的建立应运而生，并在现代财政制度改革中不断发展完善。从20世纪90年代后期起，国家逐步加强对财政支出项目验收、考核等工作的管理，财政部于2002年印发的《中央本级项目支出预算管理办法（试行）》指出要坚持“追踪问效”的基本原则，即财政部和中央部门对财政预算资金安排项目的执行过程实施追踪问效，并对项目完成结果进行绩效评价，绩效评价结果作为加强项目管理及安排以后年度项目支出预算的重要依据。此后，广东省、浙江省等部分省份进行试点工作，如广东省财政厅《关于进一步加强财政支出管理的意见》指出要“开展绩效评价，提高财政资金使用效益”，并对资金使用实施“跟踪问效”。^[35]《浙江省省级部门项目支出预算管理暂行办法》也规定要“追踪问效”，并对年度预算安排的项目实行绩效考评制，绩效考评结果将记入省财政厅项目库和省级部门项目库，作为以后年度省级部门项目审批立项和安排项目支出预算的参考依据。^[36]

党的十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”，党的十七届二中全会提出要“推行政府绩效管理和行政问责制度”、^[37]《“十二五”规划纲要》更进一步明确了“建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制”。^[38]党的十一届全国人民代表大会第五次会议主席团通过的《第十一届全国人民代表大会财政经济委员会关于二〇一一年中央和地方预算执行情况与二〇一二年中央和地方预算草案的审查结果报告》明确提出，完善部门预算管理制度，科学确定预算收支范围，健全支出绩效考评机制。时任总理温家宝在国务院第五次廉政工作会议上强调，要“抓紧建立政府绩效评估制度”。国务院还专门批准建立了由监察部牵头的政府绩效管理工作部际联席会议制度，推进政府绩效管理试点。

党的十八大以来，党和政府越来越重视绩效在国家财政支出中的作用。2014年国务院《关于深化预算管理制度改革的决定》指出要“全面推进预算绩效管理工作，强化支出责任和效率意识，逐步将绩效管理范围覆盖各级预算单位和所有财政资金，将绩效评价重点由项目支出拓展到部门整体支出和政策、制度、管理等方面，加强绩效评价结果应用，将评价结果作为调整支出结构、完善财政政策和科学安排预算的重要依据”，“完善管理制度，创新管理方式，提高管理绩效，用好增量资金……提高资金效益，逐步建立与实现现代化相适应的现代财政制度”。2015年国务院《关于实行中期财政规划管理的意见》指出要“建立预算绩效评价机制”。2016年《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》指出要“全面推进预算绩效管理”。2017年国务院《关于落实〈政府工作报告〉重点工作部门分工的意见》提出要“深入推进政府预决算公开，倒逼沉淀资金盘活，提高资金使用效率，每一笔钱都要花在明处、用出实效”。2018年国务院《政府工作报告》中指出要“调整财政支出结构，盘活沉淀资金”。2019年《政府工作报告》中明确提出“推进财税体制改革，预算绩效管理改革全面启动”。此外，国务院、财政部相继出台一系列旨在提高财政资金使用效率，实现绩效预算目标管理的相关法律法规与部门规章。

由此，我国的预算绩效管理大致可以划分为自发探索萌芽、加强绩效评价试点、全过程预算绩效管理理念的确立以及预算绩效管理发展新时期四个阶段，并在不断地发展完善。^[39]当前，我国的预算绩效管理改革正平稳推进，已经初步建成了全过程预算绩效管理框架体系，相关规章制度与配套设施不断完善，绩效评价范围正不断扩大，评价模式也不断创新，预算绩效管理正从当初的自发探索步入到规范化管理的“快车道”。^[40]但同时我们也应该看到，虽然中央和地方各级政府都对预算绩效管理进行了一系列的尝试，但我国的预算绩效管理改革才刚刚起步。预算绩效管理改革引入了现代评估技术和信息技术，其不是局部的、微观的、具体的财政支出改革，而是全局性的、宏观性的理念重塑和流程再造。