预算绩效管理的适用范围不明确

预算资金的配置不仅是技术性的和以效率为基础的，同时也是预算参与主体间协商的结果，在某种程度上甚至容易受到利益集团的支配。^[59]因此，绩效评价结果与预算的关系是含混的，即使绩效评价结果能做到准确合理，也并不意味着能很容易地使用这些评定来分配资源。再加上政府公共部门目标具有多重性和模糊性，政府的财政支出不仅需要在服务成本、质量、数量和服务态度上满足公共的期望，而且还必须遵守为保证平等、公正、合法性和公开性等社会价值而设置的一系列程序和条件，而这些价值目标之间有时是不一致的，甚至是相互排斥的。因此，政府部门总面临这样一个运营环境：政府管理者对预算的各个参与者包括立法部门、当选政治家和公众作出回应，从而促成了公共部门的多重甚至有冲突的目标的形成或者尽量模糊部门目标以满足各方的要求，而这反过来又阻碍了绩效考评系统的发展——如果目标不清晰，是无法将结果与目标进行对比从而最终得出绩效考评结果的，而这正是绩效预算的核心。

根据财政部《财政支出绩效评价管理暂行办法》第7条的规定，绩效评价的对象包括“纳入政府预算管理的资金和纳入部门预算管理的资金”，即全部财政资金都要进行绩效评价。但是预算根据不同的标准可以划分为不同的类型，而不同类型的预算在预算绩效管理上应使用不同的标准。当前，我国的预算主要分为基本支出预算与项目支出预算。其中，基本支出预算“是中央部门为保障其机构正常运转、完成日常工作任务而编制的年度基本支出计划，按其性质分为人员经费和日常公用经费”，^[60]是部门预算的组成部分。而项目支出预算是“中央部门为完成其特定的行政工作任务或事业发展目标，在基本支出预算之外编制的年度项目支出计划。包括基本建设、有关事业发展专项计划、专项业务费、大型修缮、大型购置、大型会议等项目支出”。^[61]项目支出预算是最早也是最适宜开展绩效管理的，这不仅是因为项目支出预算是由一个个相对独立和用途明确的项目构成的，还因为这些项目的资金大部分是通过市场化途径来支出的，易于进行成本收益分析。因而项目支出预算遵循“追踪问效的原则”，对财政预算资金安排项目的执行过程实施追踪问效，对项目完成结果进行绩效考评，并将绩效考评结果作为加强项目管理及安排以后年度项目支出预算的重要依据，要把绩效管理的理念和要求融入项目支出预算管理的各个环节，建立事前有目标、事中有监控、事后有评价、结果要运用的全过程绩效运行机制。但基本项目预算的性质决定了其预算执行具有很强的刚性，必须严格遵守国家权力机关审议通过的预算案，按照“定额原则”进行管理。当前“一刀切”的预算绩效评价在一定程度上有悖于预算绩效管理的初衷，同时也极大地削弱了国家的预算治理能力。