预算治理的绩效维度
现代预算活动以绩效性作为行动基准，绩效性作为现代预算的目的性价值，充分体现了作为善治的预算治理的价值内涵。在预算治理体系中，绩效维度对实现善治有着决定性的作用，达致良好预算绩效目标的预算治理，才是一种真正服务于社会公共目标的现代预算模式，才是预算治理的理想状态。在语义上，预算善治超越了善于预算治理的表达，即不仅强调运用预算这个手段进行治理的擅长程度与熟练与否，不能把预算仅视为一种实现社会公共目的和引导公众行动的手段，不能纯粹归属于一种工具主义善；它更是表达为良好的预算治理，侧重的是预算治理的目的意义，它反映了预算治理过程的价值追求，是一种目的主义善之体现。[85]如同善“被看作是各种需要的来源，它也要满足这些需要”，[86]绩效维度就是使预算治理成为善的那些特殊的性质，这种作为善治的预算治理意味着能回应各种需要，它指向的是社会公共需求得到最优化满足的预算治理过程和预算治理活动。
申言之，所谓预算治理的绩效维度，它成为一种预算善治的表达，体现出预算结果和预算目标意义上的良好预算治理，良好的预算绩效就是对预算治理结果或状态的良好评价。也就是说，它不再单指作为需要实现的工具或途径，也不仅是指通过预算治理国家的手段有效性，而是预算治理的一种内在构成性部分，也是促进和实现社会公共需求的共同善的治理，更是对预算治理主体所提出的价值性要求。预算治理绩效性的价值主义，它注重预算治理的目的和效果，以现代预算治理话语进行表达，就是以如何最优化地满足社会公共需求才是现代预算制度存在的价值基础。这意味着，预算治理的绩效性兼具工具主义和价值主义于一体，并且在相互比重上，其对价值主义的强调远甚于工具主义，甚至价值主义本身将形成对工具主义的强有力约束。[87]之所以要超越预算治理绩效性的工具主义，是因为手段是否有效、效果是否优劣，对于它的最终判断将因评价主体的不同而有存在较大差别。譬如，传统的政府预算模式属于政府对公众的治理，那么对于预算治理绩效的评价体系也就将主要围绕政府的利益来进行，而公众对于预算治理绩效的评价往往将被忽略。同时，在预算治理实践中，如果只是基于实用主义的立场，将预算治理视为实现所欲求的社会目标的工具，那么预算治理体系就会被当作达成这一目的所需要的任何方式来加以形塑，这种针对预算治理绩效性的工具主义认知甚至最后成为对现代预算发展的阻碍和威胁。譬如，预算治理绩效维度的工具化将会导致预算权力主体任意利用和操纵预算治理以实现非正义的目的，破坏了社会公众对于预算治理现代化的价值认同和目的诉求。
从上述分析可知，对于预算治理的绩效维度，它不是一个“赋予的绩效”，而是一个“自带的绩效”，即彰显了预算治理主体的实践选择和具体行动的意义来源，也是预算治理体系得以存续与发展的价值基础和推进动力。同时，预算治理的绩效维度，其中的“绩效”不是一个“抽象的绩效”，而是一个“具体的绩效”，它指向的是预算治理共同体中每一个体的繁荣和能动的最基本方面，提供了预算治理的基本依据，塑造了预算治理实践的话语空间。进言之，作为善治的预算治理只是一个“抽象的善”，而预算治理绩效维度的具体开展将完成一次“抽象的绩效”向“具体的绩效”的转化。这种绩效预算模式的焦点由过去重视投入的控制转变为强调治理目的和治理结果的评价，它可被解读为一个通过适度的放权以获得可预期的结果为导向的绩效评估体系，包括要求各个层级预算编制主体分别编列绩效计划，对公共服务的具体结果和明确目标进行清晰的陈述，并要求预算绩效的指标是可测量的，如计划的产出、计划的结果、公共服务品质、民众满意度，从而以便判断绩效目标是否真正达成。这种借由以成果为导向的绩效评估体系，将以各个预算执行主体的最终执行成果作为客观的考核标的，以此来检测预算对人民需求和愿望的回应能力，[88]并以绩效考核结果为基准，对相应的预算责任主体进行监督、问责与激励，最终将预算运行引入持续提升绩效预算目标和不断强化预算支出责任的可持续循环轨道。总而言之，绩效预算的优越性在于它能高度重视预算资源的使用效率，通过回应社会公众的真正需求和迫切愿望，以寻求实现预算效率的最大化。总体就是一种“以结果为导向、以绩效评价为关键、以分权为激励、以监督和责任为约束”的预算制度模式。[89]
概言之，通过解读预算治理绩效维度的逻辑，其绩效维度可以被看作是预算治理现代化的衡量标准和目标取向。预算善治既构成了预算治理的目标，也提供了预算治理的内生性约束。[90]而根植预算治理的绩效维度是通向预算善治的关键；欲达到预算善治，首先必须牢牢把握预算治理的绩效维度。
【注释】
[1]［德］哈贝马斯：《现代性的哲学话语》，曹卫东等译，译林出版社2008年版，第2页。
[2]朱大旗：《现代预算权体系中的人民主体地位》，载《现代法学》2015年第3期。
[3]参见［日］神野直彦：《财政学——财政现象的实体化分析》，彭曦等译，南京大学出版社2012年版，第65页。
[4]参见蒋悟真：《中国预算法实施的现实路径》，载《中国社会科学》2014年第9期。
[5]［德］哈贝马斯：《现代化的哲学话语》，曹卫东等译，译林出版社2004年版，第2页。
[6]史尚宽：《法律之理念与经验主义之综合》，载刁荣华主编：《中西法律思想论集》，台北，汉林出版社1984年版，第259页。
[7]史际春、李青山：《论经济法的理念》，载《华东政法学院学报》2003年第2期。
[8]［日］井手文雄：《日本现代财政学》，陈秉良译，中国财政经济出版社1990年版，第173页。
[9]参见谢维雁：《论宪政的平衡性》，载《四川师范大学学报》2002年第2期。
[10]参见刘剑文：《民主视野下的财政法治》，北京大学出版社2006年版，第126页。
[11]［美］格尔哈斯·伦斯基：《权力与特权：社会分层理论》，关信平等译，浙江人民出版社1988年版，第8页。
[12]Thomas Lynch，Public Budgeting in America，Prentice Hall，1900，p.40.
[13]参见马骏、赵早早：《中国预算改革的目标选择》，载《华中师范大学学报》2005年第3期。
[14]参见文炳勋：《中国财政收入高速增长之忧》，载《湖南财经高等专科学校学报》2008年第1期。
[15]参见孙健波：《财税改革的理想与现实——宪政视角》，经济科学出版社2008年版，第139页。
[16]［美］威尔逊：《国会政体》，熊希龄、吕德本译，商务印书馆1986年版，第164页。
[17]我国目前这种现状使人大在审议预算草案时只能有两种选择，要么整体否决要么整体通过预算草案，因此实际上就造成人大预算审批权的落空。
[18]如法国《宪法》第40条规定，国会议员不得提出减少公共部门收入或提高支出的法律案或法律修正案，因此国会不得享有预算的修正权。
[19]关于审计模式的设置，目前学界主要有4种不同观点。第一，维持现行审计模式，但应进行必要完善和改进；第二，实行独立性审计模式；第三，主张一种折中的双轨制国家审计模式；第四，实行立法型审计模式。参见蒋洪：《公共财政决策与监督制衡制度研究》，中国财政经济出版社2008年版，第265～268页。
[20]参加薛克鹏：《论经济法的社会本位理念及其实现》，载《现代法学》2006年第6期。
[21]参见徐孟洲：《经济法学》，北京师范大学出版社2010年版，第20页。
[22]参见华国庆：《预算法的理念与中国预算法的完善》，载《法学论坛》2009年第4期。
[23]参见朱大旗：《从国家预算的特质论我国〈预算法〉的修订目的和原则》，载《中国法学》2005年第1期。
[24]参见张守文：《财税法疏议》，北京大学出版社2005年版，第122页。
[25]See Aaron Wildavsky，“Political Implications of Budgetary Reform”.in Albert C.Hyde，Government Budgeting：Theory，Process，Politics，Brooks/Cole Publishing eds.，Company，1990，pp.39-42.
[26]参见刘邦驰、马韵：《试析参与式预算的理论基础与实践——基于巴西与中国浙江温岭两镇的比较》，载《财政研究》2009年第9期。
[27]社会权力主体指拥有社会资源（物质与精神资源）并对社会和国家产生支配力的社会自治组织。
[28]参见郭道晖：《社会权力与公民社会》，译林出版社2009年版，第37页。
[29]参见［美］艾伦·希克：《当代公共支出管理方法》，王卫星译，经济管理出版社2000年版，第4页。
[30]参见张文显主编：《法理学》，高等教育出版社、北京大学出版社2007年版，第179页。
[31]我国人大会会期短（地方4～7天，中央15天左右），用于审查预算草案的时间最多1～2天（2011年我国给代表审查预算草案时间为3月8日一天时间），预算草案只有款项及款数没有具体内容及解释，临会才发给代表还有保密款项，加上人大代表自身素质很难满足预算高度专业化所需的能力，预算草案审议很难深入。
[32]美国、英国、中国香港特别行政区都是采用立法程序审批预算的典型，其程序是先由财政部门代表政府对预算草案作出说明，再由预算审议部门对草案进行审查，最后由预算委员会形成草案意见。参见刘剑文、熊伟：《预算审批制度改革与中国预算法的完善》，载《法学家》2001年第6期。
[33]如我国针对财政部2010年出台的《关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见》财预〔2010〕31号规定导致地方预算公开透明倒退的情形，人大拨款委员会就可以起到实质性的作用。
[34]根据我国预算审议现状，预算案的未决主要包括：一是指预算案不议定，预算案正在审议程序中，但尚未决议，指人大能够依法审议并且没有全部否决预算案的情形；二是指预算案被否决，预算草案没有获得人大的通过的情形。
[35]参见叶姗：《前置性问题和核心规则体系研究——基于“中改”〈中华人民共和国预算法〉的思路》，载《法商研究》2010年第4期。
[36]［美］爱伦·希克：《公共支出管理办法》，王卫星译，经济管理出版社2000年版，第45页。
[37]Irene S.Rubin，The Politics of Public Budgeting：Getting and Spending，Borrowing and Balancing，4th Ed，New York：Chatham House Publishers of Seven Bridges Press，2000，p.245.
[38]参见周波：《政府间财力与事权匹配问题研究》，东北财经大学出版社2009年版，第290页。
[39]参见邢会强：《程序视角下的预算法——兼论〈中华人民共和国预算法〉修定》，载《法商研究》2004年第5期。
[40]谢晖：《论法律实效》，载《学习与探索》2005年第1期。
[41]参见［美］萨尔瓦托雷·斯基亚沃-坎波、丹尼尔·托马西：《公共支出管理》，张通译，中国财政经济出版社2001年版，第8页。
[42]参见曾军平：《人大预算决策、机会主义行为与宪法性约束》，载《上海财经大学学报》2009年第1期。
[43]参见叶姗：《法律促进预算平衡之基本原理研究》，载《现代法学》2010年第5期。(https://www.daowen.com)
[44]参见刘守刚：《将〈预算法〉修订为真正的法律》，载《上海财经大学学报》2008年第3期。
[45]参见谢晖：《独立的法与可诉的法》，载《法律科学》1999年第1期。
[46]2002年1月湖南省沅陵县预算案遭否决，4个月后加开人代会，才获批准；2005年新疆昌吉市人大常委会否决了政府决算案和预算执行报告；2009年河北省承德市的预算案两次遭到驳回，第三次才被通过。参见田必耀：《预算监督劲风正起》，载《人民建设》2005年第8期。
[47]关于司法审查权的配置模式的相关研究，参见贺日开：《司法权威与司法体制改革》，南京师范大学出版社2007年版，第104～114页；孙健波：《财税改革的理想与现实——宪政视角》，经济科学出版社2008年版，第201～206页。
[48]陈刚：《宪法化的税法学与纳税者基本权——代译者序》，载［日］北野弘久：《税法学原论》，陈刚等译，中国检察出版社2001年版，第32页。
[49]国家治理要素的转变，其方向为国家治理主体由单一转向多元、治理客体由被动转向主动、治理目标由统治秩序转向以人为本、治理方式由神秘转向透明、治理手段由人治转向法治。参见姜明安：《国家治理现代化过程中国家治理要素的转变》，载《法制与社会发展》2014年第5期。
[50]现代预算治理作为现代公共治理重要组成部分，其转型过程与现代公共治理的转型过程是一致的，即经历了“预算行政—预算管理—预算治理”3种模式转换。在传统预算行政场域下，公民与国家间关系是“命令—服从”式的，其主体间的交互作用模式属于强制性的，预算行政主体的行为准则是对既成规定的高度遵从；在预算管理场域下，公民与国家间关系是“权利—义务”式的，其主体间的交互作用模式属于代表性的，预算行政主体的行为准则是兼顾预算行为的效率和公平；在预算治理场域下，公民与国家间关系是“权力—参与”式的，其主体间的交互作用模式属于合作性的，预算行政主体的行为准则是强调多元主体间的“权责利效”之统一。See Stephen P.Osborne，The New Public Governance？Emerging Perspectives on the Theory and Practice of Public Governance，New York：Routledge，1988，pp.2-12.
[51]参见［瑞典］博·罗斯坦：《政府质量：执政能力与腐败、社会信任和不平等》，蒋小虎译，新华出版社2012年版，第55页。
[52]参见俞可平：《论国家治理现代化》，社会科学文献出版社2014年版，第112页。
[53]参见罗豪才、毕洪海编：《软法的挑战》，商务印书馆2011年版，第361页。
[54]［美］道格拉斯·C.诺思：《经济史上的结构和变革》，厉以平译，商务印书馆2010年版，第25页。
[55]参见罗伊：《公民社会与善治之关系的再思考》，载何增科、包雅钧主编：《公民社会与治理》，社会科学文献出版社2011年版，第358页。
[56]参见林毅夫：《政府与市场的关系》，载《中国高校社会科学》2014年第1期。
[57]参见刘剑文：《预算治理中的人大、政府与公民》，载《武汉大学学报》2015年第3期。
[58]参见［美］詹姆斯·博曼：《公共协商：多元主义、复杂性与民主》，黄相怀译，中央编译出版社2006年版，第4页。
[59]通过多年的尝试与改革，各国也逐渐形成一些有效的协商手段模式，例如，美国华盛顿特区的“公民峰会”、南非的“非政府组织预算监控”、印度的“预算公开和支出跟踪”等。参见［法］伊夫·辛多默、［德］卡斯滕·赫茨贝格：《参与式预算：一个全球视角》，载［法］伊夫·辛多默等主编：《亚欧参与式预算——民主参与的核心挑战》，上海人民出版社2012年版，第9页。
[60]例如，我国《预算法》第92～96条所规定的预算法律责任，就全都以单一的行政处罚或者刑事处罚内容作为激励的主导方式。
[61]参见周雪光：《“逆向软预算约束”：一个政府行为的组织分析》，载《中国社会科学》2005年第2期。
[62]参见吴汉东：《国家治理现代化的三个维度：共治、善治与法治》，载《法制与社会发展》2014年第5期。
[63]［美］富勒：《法律的道德性》，郑戈译，商务印书馆2005年版，第113页。
[64]参见徐仁辉：《公共财务管理》，台北，智胜文化事业有限公司2005年版，第64页。
[65]OECD曾将预算原则划为3类：权威准则（Authoritativeness）、经典准则（Classical principles）、现代准则（Modem principles）；具体又分为10项：权威（Authoritativeness）、年度基准（Annual basis）、全面性（Universality）、统一性（Unity）、明确性（Specificity）、平衡性（Balance）、可问责性（Accountability）、公开透明（Transparency）、稳定性（Stability）、绩效（Performance）。See OECD，“The Legal Framework for Budget Systems：An International Comparison”，OECD Journal on Budgeting，Vol.4，No.3，2006，pp.132-150.
[66]对于古典预算规范原则的主要研究代表，还包括：19世纪意大利财政学者尼琪提出的公开性、确定性、统一性、总括性、分类性和年度性的六大预算原则；1927年德国学者纽玛克提出的全面性、收入的非专用性、一致性、明晰性、准确性、事前批准、严格性、公开性的静态与动态两个层面的8项预算原则；1933年德国学者舍德认为预算原则有4个基本问题，作为对这些问题的回答，每个问题下又分别形成一些预算原则——针对“什么应该被纳入预算”的问题将产生全面性、准则性的两个原则，针对“预算将通过何种方式展示包含的支出与收入项目”的问题将产生一致性、清楚性、公开性、可比性的4个原则，针对“何时提交预算”的问题将产生事前审批原则，针对“预算规定在何种程度上约束着各个政府部门的行动”的问题将产生严格性原则。参见肖鹏：《美国政府预算制度》，经济科学出版社2014年版，第67～69页。
[67]参见［日］神野直彦：《财政学——财政现象的实体化分析》，彭曦等译，南京大学出版社2012年版，第78～87页。
[68]参见马骏：《公共预算原则：挑战与重构》，载《经济学家》2003年第3期。
[69]历史上《大宪章》（1215年）首次确立“非赞同毋纳税”原则，这是君主财政专制主义向议会财政民主主义转化的源头。《大宪章》签订之后，议会的课税权逐渐强化，例如，爱德华一世在1275年、1295年、1296年和1301年的课税行动均得到了议会的认同。（See Lyons Bruce，A Constitutional and Legal History of Medieval England，New York：Harper & Brothers，1960，p.386.）至14世纪，“无纳税人同意不得征税”这句格言在法国和英国都已牢固确定下来，违反它就相当于实行暴政，恪守它相当于服从法律。参见［法］托克维尔：《旧制度与大革命》，冯棠译，商务印书馆1992年版，第139页。
[70]参见张献勇：《预算权研究》，中国民主法制出版社2008年版，第41～61页。
[71]［英］J.S.密尔：《代议制政府》，汪瑄译，商务印书馆1982年版，第80页。
[72]对于代议制民主，诚如法国人端洛姆（Delome）形容英国议会之言：“在法律上它什么都可以做，除了把女人变成男人外。”参见祁建平：《英国议会制度的变迁：从“议会主权”到“行政集权”》，载《人大研究》2006年第11期。
[73]参见［美］理查德·A.波斯纳：《法律、实用主义与民主》，凌斌、李国庆译，中国政法大学出版社2005年版，第131页。
[74]参见［美］卡罗尔·佩特曼：《参与和民主理论》，陈尧译，上海人民出版社2006年版，推荐序言第12页。
[75]参见［美］乔纳森·卡恩：《预算民主：美国的国家建设和公民权（1890—1928）》，叶娟丽等译，格致出版社、上海人民出版社2008年版，第5页。正如福山所述，“尽管历史上有许多形式的合法性，但在当今世界，合法性唯一真正的来源则是民主。”（［美］弗朗西斯·福山：《国家构建：21世纪的国家治理与世界秩序》，黄胜强、许铭原译，中国社会科学出版社2007年版，第26页）无论是从预算的源起还是发展来看，它都是民主的一种重要体现方式。
[76]参见［美］爱伦·鲁宾：《阶级、税收和权力——美国的城市预算》，林琳、郭韵译，格致出版社、上海人民出版社2011年版，第233页。
[77]See Kahn，Jonathan，Budgeting Democracy：State Building and Citizenship in America 1890-1928，Ithaca，NY，and London：Cornell University Press，1997，p.2.
[78]参见牛美丽：《公民权与公共预算——民主治理之道》，载《公共行政评论》2008年第1期。
[79]John Rawls，“The Idea of Public Reason Revisited”，The University of Chicago Law Review，Vol.64，No.3，1997，p.772.
[80]发达国家为实现对现代民主思想的追求经历了不同的民主理论形式的建构历程，卢梭的人民主权使民主理想第一次那么的真切，然而却又是那么的模糊，表达民主则克服了人民主权理论模糊性的弱点使其具有可操作性。随着社会的官僚组织化，表达民主异化为精英民主，进而从本质上改变了民主的内涵，然而随反叛性民主浪潮的到来，协商民主得以建构。参见张康之、张乾友：《现代民主理论的兴起及其演进历程——从人民主权到表达民主再到协商民主》，载《中国人民大学学报》2011年第5期。
[81]参见［美］詹姆斯·M.伯恩斯等：《美国式民主》，谭君久等译，中国社会科学出版社1993年版，第1150页。
[82]除与公共事务的经济性和效率性密切相关外，预算制度本身就是最强有力的实现民主的机制。参见［美］阿尔伯特·C.海迪等：《公共预算经典（第二卷）——现代预算之路》，苟燕楠、董静译，上海财经大学出版社2006年版，第26页。
[83]《中共中央关于加强人民政协工作的意见》明确提出：人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。
[84]中国的主流价值观内涵主要包含3个方面：其一，增强中华民族国家的文化认同感；其二，坚持社会主义市场经济的发展道路；其三，探索中国特色的社会主义，发扬社会主义优越性。参见史际春、赵忠龙：《中国社会主义经济法治的历史维度》，载《法学家》2011年第5期。
[85]参见周安平：《善治与法治关系的辨析——对当下认识误区的厘清》，载《法商研究》2015年第4期。
[86]［澳］约翰·麦凯：《伦理学：发明对与错》，丁三东译，上海译文出版社2007年版，第52页。
[87]参见周安平：《善治与法治关系的辨析——对当下认识误区的厘清》，载《法商研究》2015年第4期。
[88]参见徐仁辉：《公共财务管理》，台北，智胜文化事业有限公司2005年版，第279页。
[89]参见孟庆瑜：《绩效预算法律问题研究》，载《现代法学》2013年第1期。
[90]参见郑玉双：《实现共同善的良法善治：工具主义法治观新探》，载《环球法律评论》2016年第3期。