我国预算绩效管理的治理模式
随着党和政府对预算绩效管理理念认知的不断深入，各地相继出台了一系列有关预算绩效管理的文件，旨在明确预算绩效管理的路径、程序、规范和标准，建立健全绩效预算编制、监控、评价和结果应用的管理体系；同时，建立和完善了相关的制度保障机制、工作运行机制、结果应用机制并制定了符合本地特色的预算绩效管理的评价体系（见表1）。[44]
表1 我国当前的绩效预算治理模式
续表
从某种意义上来讲，公共财政管理的过程就是信息管理的过程，在这一流程的各个阶段，信息被开发、分类、汇编成文件，并转化为政策、行动和财政成果。因此，要改变财政支出的行为和结果，必须改变财政活动参与者获得信息、处理信息的方法以及对参与者行为的约束。[45]预算绩效评价结果应用是指评价组织机构通过多种形式充分利用绩效评价结果，并将其转化为提高预算资金使用绩效、部门履职能力、财政部门财政管理水平和政策有效性等具体行为活动。绩效评价结果应用方式主要有以下几个方面：结果反馈整改、结果公开、结果报告、结果与预算安排相结合等。根据预算绩效评价结果与年度预算资金分配之间的关系，可以将我国当前的绩效预算模式划分为绩效启发型预算和公式型预算。[46]
（一）绩效启发型预算
在绩效启发型预算管理过程中，财政资源的配置与绩效评价结果是一种间接的关系，绩效评价结果仅仅作为影响资源配置的因素之一而存在，并不起决定性作用。例如，无论是《北京市预算绩效管理办法（试行）》，还是《上海市预算绩效管理实施办法》都规定绩效评价结果仅仅作为以后年度编制部门预算和安排资金的重要依据。[47]在这种模式中，绩效评价结果的作用主要用于计划和财政问责两个目的。以《上海市预算绩效管理实施办法》为例，上海市实行的是全过程绩效预算，即在预算管理中融入绩效理念和要求，将绩效目标管理、绩效跟踪监控管理、绩效评价及结果应用管理纳入预算编制、执行、监督的全过程，以提高财政资金使用效益。首先，预算部门（单位）根据国民经济和社会发展规划及相关专项规划、部门（单位）职责，编制本部门、本单位年度事业发展计划和总体目标，并在设立项目和编制项目预算时，按要求编制项目绩效目标，经预算主管部门审核后才能进入下一环节。其次，要加强对绩效的跟踪管理。预算绩效管理主体根据确定的项目绩效目标，通过动态或定期采集项目管理信息和项目绩效运行信息，对项目管理的各相关内容和目标要求的完成情况进行跟踪，并在归纳分析的基础上，及时、系统地反映预算执行过程中的项目绩效目标的运行情况和实现程度，纠正绩效运行偏差，促进项目绩效目标的实现，实施跟踪的具体时间可根据项目的特点确定，在一个财政年度内，绩效跟踪次数一般为1～2次。最后，绩效评价结果的应用与管理。评价工作完成后，评价组织方应就绩效评价报告的有关内容，听取各相关方面意见，及时整理、分析、归纳，并在规定时间内将评价结果反馈给被评价方，作为改进预算管理和项目管理，落实问题整改的重要依据。
（二）公式型绩效预算
在公式型绩效预算模式中，在某些领域，预算绩效评价结果与财政资金配置之间已表现出明确的、直接的关系，预算资金配置是建立在明确的绩效或活动指标之上。例如，《合肥市预算绩效管理考核问责暂行办法》采用绩效评价结果与预算资金安排相挂钩的形式，根据绩效管理工作考核和财政支出绩效评价结果，将预算绩效评价结果划分为优秀、良好、合格和不合格四个等级，并分别按“优先、支持、从紧、取消”的原则与预算安排挂钩。对于评价结果为优秀的，按优先原则，编制单位下一年度部门预算、安排该项目下一期专项资金；评价为良好、合格的，在单位对存在的问题整改到位后，分别按支持、从紧的原则，编制单位下一年度部门预算、安排该项目下一期专项资金；若绩效评价结果为不合格，则被列入“财政支出绩效考核结果黑名单”数据库，对单位下一年度部门预算安排压缩5%～10%，取消财政支出绩效问题突出项目资金后续安排。[48]而《广西壮族自治区预算绩效评价结果应用暂行办法》将绩效评价结果与预算资金安排相挂钩，将项目资金的绩效评定分为优秀、良好、合格和不合格四个等级，并根据等级的不同分别采取“按实际预算予以保障”“优先安排同类或新增项目资金预算”“原则上按［20-（分数-60）］%以上的比例减少安排”甚至是“原则上不予安排同类或新增项目资金预算”的形式。同样，对于部门整体支出也采用绩效评价结果与部门预算安排相挂钩的形式。[49]而《辽宁省省级预算绩效管理结果应用暂行办法》建立了绩效监控、绩效评价结果与资金分配、年度预算安排紧密结合机制，对于“按因素法分配转移支付资金”，要“将绩效监控、绩效评价结果作为分配因素”，为此还专门制定了《省对下专项转移支付绩效目标管理暂行办法》和《辽宁省省本级部门预算项目支出绩效目标管理办法》，采用定性审核的方式，将绩效评价结果分为“优”“良”“中”“差”四个等级。审核结果为“优”的，直接进入下一步预算安排流程；审核结果为“良”的，可与相关部门或单位进行协商，直接对其绩效目标进行完善后，进入下一步预算安排流程；审核结果为“中”的，由相关部门或单位对其进行修改完善，按程序重新报送审核；审核结果为“差”的，不得进入下一步预算安排流程（见表2）。[50]
表2 不同绩效预算治理模式下评价结果的应用
虽然绩效评价是预算绩效管理的核心，但是绩效评价在融入预算的道路上荆棘满布。首先，财政支出的本质在于财政资金的选择与取舍，公共财政资金的稀缺性与支出需求无限性决定了预算资金的分配必然导致“行动者之间的相互竞争，项目之间以及受益人之间的相互竞争”，[51]但我国《宪法》规定了教育、医疗、社会保障、就业、住房以及文化等权利是公民的基本权利，但这些权利的实现却在很大程度上依赖政府如何分配稀缺公共预算资源。[52]在我国当前政府主导型的财政支出模式下，政府更加偏好的支出往往享有更高的支出优先权。为此，如何平衡不同利益主体之间矛盾，达成一致的支出意见是绩效预算管理面临的首要难题。其次，绩效预算信息的评定也需要成本和必要的制度支撑。绩效考评结果的准确与否严重依赖数据和信息，取决于信息本身及其传输的质量。绩效考评的信息或来源于现有的统计数据和资料，或源于专门的信息收集机构收集的信息。但由于相关激励机制的缺失，政府公共部门尚未形成为考评而专门收集数据资料的习惯，由此导致绩效信息缺乏权威性与科学性。最后，如何使用绩效信息来编制预算也是预算绩效管理面临的重大挑战。政府预算活动的复杂性与公共财政目标的多重性决定了要给所有的政府活动建立共同的绩效特征几乎是不可能的。此外，绩效和预算之间的关系也不是直观的，拙劣的效果可能不是因为项目设计或管理活动不合格所致，而是由于要着手解决的问题太过于困难。[53]再加上受法律规定的限制，预算结构和支出类型限制了预算决策者削减项目的能力，由此导致了预算绩效评价在实际运用过程中面临的一系列困境。