预算法的可诉性理念与修改路径

（一）预算法的可诉性理念

“法律的可诉性是指凡法律规定的内容被违反或者人们的纠纷可以在法律上找到解决依据时，都可以通过诉讼机制来解决和裁判的法律的内在规定性……是法的基本属性之一。”^[40]法的可诉性理念意味着一旦权力（利）被滥用，社会主体能够通过司法机制追究相关者的法律责任。易言之，可诉性理念体现出一种维权的价值和精神，当社会主体的权益受到侵害时，能求助于司法机制保护其合法权益的权利。法的可诉性理念实现的前提是法具有可问责性。预算法的可问责性根植于预算行为本质上是一种委托代理行为，政府行使的预算权源于纳税人对自身财产权的让渡，其目的在于为纳税人提供公共产品与服务。因此，政府作为承担提供社会公共服务的代理人，意味着其预算权的行使必须以公共利益为限度。坚持法的可诉性，要求预算法主体一旦发生僭权或滥权，不但能够在预算法律文本中寻找到相应的法律规则，而且能依据相应的规则作出合乎社会正义观念的正确处理。这就要求立法者在预算立法时，一方面，应当尽量避免法律空白，避免在发生不当行为时无章可循、无法可依；另一方面，预算法对其涉及的社会情势进行规定时必须尽量保持条文的细致性、精确性、一致性，避免造成法律适用的困境。就预算法而言，构建一个完善、合理、科学的责任制度，具体可以从行政机关的问责和立法机关的问责两个维度进行构建：首先，行政机关的问责机制。“问责制不仅仅是为了资金的有效利用，而是为了实现更好的结果；问责制所要强调的不仅仅是对现有制度体系和程序提出批评，而在于推动产生更好的公共产品与服务的供应系统”。^[41]因此，行政机关问责机制的确立不但能对预算恣意进行震慑，纠正执行偏差，而且可实现预算资源配置最优化；其次，立法机关的问责机制。人大代表是理性的“经济人”，这意味着立法机构在预算过程中可能存在机会主义行为，为此必须施加宪法性约束以限制个别人大代表在预算决策中可能存在的机会主义行为。^[42]这样才能使民意机关成为人民表达意志的通道，规范立法机关行为。

由于目前立法机关与行政机关预算自由裁量权的扩张，使预算过程中可能出现监督权和行政权双重失范的局面，而这种风险的控制则需要司法权的介入。例如，预算赤字和公债规模失控是现代政府共同面临的难题，其解决不但需要在宪法中确立预算平衡原则，更需要司法审查制度的配合。^[43]我们推崇预算法具有可诉性理念，不是让司法权替代监督权和行政权来判断如何进行预算配置才具有最佳效果，而是基于我国目前司法权不强的现况，通过融入可诉性理念，保障司法审判的独立性，从而使司法权的行使不受其他权力的羁绊。但是可诉性理念的缺位使预算法不能进入司法诉讼领域，在很大程度上只能被称作是一份“政治宣言”，而减损了法律应具有的约束性，^[44]进一步导致预算执行效力低下、预算违法行为的不断涌现，最终将社会主体的权益置于危险境地。另外，法律的生命在于施行，缺乏司法的威慑，法律的施行将大打折扣。在预算法领域提倡可诉性理念，是由于司法具有强制性、规范性、独立性等特点，是最权威和最有效的制约手段，并且是维护预算权威的最后一道屏障。值得一提的是，我国《预算法》第91条规定：“公民、法人或者其他组织发现有违反本法的行为，可以依法向有关国家机关进行检举、控告。”这一规定可谓是可诉性理念进入预算法领域的重要一步，但其细化与完善仍有待于吸收司法实践中的经验。只有充分认识预算法可诉性的重要性，构建司法审查制度和公益诉讼制度才可以规制日渐膨胀的预算权力体制，从而确保预算价值目标的实现。

（二）可诉性理念与预算法的修改路径

法的可诉性是法必备的为了判断社会纠纷的是非而使纠纷的主体可诉求于法律公设的判断主体的属性。^[45]而法的可诉性的实践方式必然是司法机制，这就要求法律的可诉性必然要有相应的司法制度作为保障。没有相应的司法制度来处理法律纠纷，司法权力就没有介入其中的路径，法的可诉性就无从保障。(https://www.daowen.com)

1.构建司法审查制度

司法审查制度的重要性是不言而喻的。但是我国的司法审查制度未被充分运行，一些违宪现象发生。例如，我国目前已出现多起预算被否决的情形，^[46]如果预算被否决意味着政府严重失职，这属于政府要承担宪法责任的范畴。为此我国的许多学者呼吁司法审查机制的构建已刻不容缓，笔者认为将司法审查权配置给法院，并且保障司法权与法院经费的独立性是在当前国情下的最佳选择。^[47]虽然司法审查制度不是无所不能的“救世主”，但是及早确定司法审查制度，无疑对平衡社会与国家的利益关系有重要意义，只有真正树立起预算法可诉性权威，预算法才不再是一份政治宣言。

2.推行公益诉讼制度

“国家有必要从维护纳税者对国家财政实行民主管理的角度，依据宪法精神，设置一个以保护纳税者基本权为目的的诉讼制度，并以许可纳税者提起主观诉讼的形式，完善纳税者诉讼的法律。”^[48]公益诉讼制度的构建是抽象的“权力制约”和“人民主权”原则在司法领域的具体反映，可以保障纳税人对预算违法行为及时地提起诉讼，从而为维护和促进社会公共利益提供一种行之有效的司法救济手段。在预算法中引入公益诉讼制度之目的不仅在于制裁预算法主体违法的预算活动，而且使被损害的社会公共利益能得到及时的救济。2006年“蒋石林诉湖南省常宁市财政局案”引发对预算公益诉讼的思考，蒋石林以纳税人的身份诉请法院确认常宁市财政局超年度预算购置两辆汽车的行为违法，常宁市人民法院以原告不符合诉讼主体资格，不予受理。在公益诉讼制度的构建过程中，有两方面的问题需要解决：一方面，对于公益诉讼制度的构建，如果公民个人直接提起诉讼，将存在取证难、诉讼成本高以及公民滥用诉权等问题，从而很可能导致个人直接的诉讼无法达到诉讼之目的。为此需要外部力量给予支持，检察院是我国的法律监督机关，具有天然的优势，是最可借助的力量，是最适合代表社会公共利益的诉讼主体，并且其也能有效地运用法律手段维护社会公共利益，使公民的诉权能借助人民检察院之力量付诸司法实践并得到保护。另一方面，在公益诉讼制度的构建过程中，对于诉讼主体的规定不应同于传统的诉讼主体理论——诉讼主体被限定为“直接利害关系人”。这是由于预算主体一般不会直接侵犯公民个体的权利，只会基于公共利益与个人利益的紧密联系造成对公民个体的侵害。因此，预算法需要对没有直接利害关系的个人或社会组织的原告主体资格予以规定，以提高诉权的实际应有性。