预算公开与预算权规范化
预算公开透明必须借助法律规制手段才能实现，而预算权则作为法律规制的核心对象。唯有实现各主体间预算权的有效制约和合理监督，才能保证预算公开走向法治化。因此，按照预算公开透明的逻辑内涵，对于预算公开法治化的研究实质上可转化为对预算权的规范化分析。
（一）预算权的规范化进路
现代预算法治发展历程表明，预算公开制度的产生首先在于强化对政府预算权的控制，预算权主要在公法范畴内（如议会、政府）予以配置，预算权的规范化可归纳为一种强调“控权性”的“公法进路”。但随着现代公共治理和预算绩效目标的凸显，公民预算权利逐渐从传统的预算公权体系中“衍生”出来，预算权兼具了公私法交融的属性，预算权的规范化也演化出了“私法进路”。
1.公法视野的预算权规范化
根据公共预算制度的进化过程，提炼预算权规范化的公法进路，主要是在法治原则导向下，构建保障预算公开的监督和问责机制，从而形成以代议主体为核心、行政主体为枢纽、司法主体为后盾的预算权体系。
首先，代议主体对预算公开的监督控制。对于代议主体的重要作用，约翰·密尔指出，“代议制议会的适当职能不是管理——这是它完全不适合的——而是监督和控制政府：把政府的行为公开出来，迫使其对人们认为有问题的一切行为作出充分的说明和辩解；谴责那些该受责备的行为”。[82]因此，代议机关的监督和控制是促使政府预算公开的基本动力，它既要认真审查、批准政府预决算草案的合理性、规范性，又要积极履行监督政府预算公开行为的职能，并且还应向公众及时披露关于行使预算监督职权的具体信息。发达国家也正是依靠代议主体的这种动力源，才能基本实现预算公开性阶段的跨越，再朝着提升预算公共性（预算绩效）目标的方向迈进。
其次，行政主体对预算公开的内部监督。一般认为，行政主体的内部预算监督是一种独立性、权威性都较低的监督形式，但由于预算公开是一种专业性、技术性兼备的行为，行政主体既拥有庞大的预算信息库又具备较强的预算监督能力，它在微观预算监督层面的优越性不言而喻。在发达国家预算权规范化的公法进路上，通过明确行政主体内部各政府职能部门的角色、职能和权力，形成了以中枢预算监督主体（如财政部门）为核心的内部监督体系。
最后，司法主体对预算公开的救济保障。发达国家对于依法行政救济制度的完善极为重视，现代发达国家无不建立了较完备的依法行政救济体系。[83]司法机关始终是监督和制约预算权的重要力量，它能保证预算公开朝着合理化、规范化的方向进行，当预算公开主体拒绝公开预算信息或未能按照法律规定及时公开预算信息，公民、法人等可诉诸司法机关寻求救济，司法机关将发挥其司法威慑权以保障预算公开的实现。
2.私法视野的预算权规范化
随着预算民主的发展，现代许多国家已经或正在完成由自产国家（国家拥有庞大的国有资产，能够自我维持的一种财政国家类型）向税收国家（国家收入主要是向国民的私有财产征税）转变，这不仅意味着国家收入来源的变化，而且国家为了获取私主体缴纳的税收，不得不开启国家与社会之间互动的闸门。[84]因此，公共预算不仅是政府资源配置的简单技术工具，而且成为落实公民权、实现民主治理以及塑造公共生活、国家制度及二者关联文化建构的重要手段。[85]
正是在公共预算目标的牵引下，预算法作为一种能积极回应各种社会需要和愿望的法律，[86]将落实公民权与协商民主价值相结合，逐步引导社会的民主协商和参与。现代预算权的配置日渐突破了传统公法范畴的禁锢，尤其是参与式预算的兴起使预算权利得以勃兴，公民预算权利作为一种外在的预算权制衡与监督动力，能通过权利集合机制逐渐形成一种强大的社会权力[87]来规制政府预算权力，从而使公共预算体现出公开性和公共性之本质，在抽象层面，这种秉承了私法自治精神的制约模式可归类为预算权规范化的私法进路。[88]沿着预算权规范化的私法进路，通过强调预算程序的开放性设置，将保障社会的平等参与作为实现预算公开透明的一种手段，既可以增强民众对政府的信任程度，[89]又能提高政府预算权的规范性和正当性，而且经过提升公民的理性认知能力还能有效改善社会公众对公共预算的冷漠与无知，从而在避免预算权规范化的公法进路中可能出现的精英集团控制的危险。[90](https://www.daowen.com)
（二）中国预算权规范化的困境
按照预算公开与预算权规范化进路的归类，解读我国预算公开实践：一方面，在公法进路上，在我国现行的宪法秩序框架下，在理论形态上应遵守人大至上的权力架构，[91]但是在实际运行中预算权在立法和行政之间、各级政府之间以及政府内部各机构之间缺乏合理配置和有效监督，[92]从而导致我国刚启动推进预算公开的引擎，就陷入了权力机关监督虚化、司法问责缺位、政府内部监督乏力等内部困境；另一方面，虽然社会堪称我国预算公开推进的原动力，但由于传统法学理论将预算法划分为体现“控权性”的“经济公法”，很少从私法的角度剖析预算法及其性质，社会主体也就未被归入预算法主体之中，[93]致使预算权规范化的私法进路也同样面临一种社会权力难以制衡国家权力的外部困境。
1.预算权规范化的内部困境
第一，权力机关预算公开监督的虚化。我国《宪法》对于人大的预算审批权和预算监督权仅作象征性的规定（参见《宪法》第62条第10款、第67条第5款），人大预算权力配置不足导致立法机关对政府预算权的制约监督不可避免地出现“疲软”情形。例如，我国当前的预算公开实践，仅有少数地区地方人大在预算公开中发挥作用，如浙江省温岭市等地区的地方人大在预算公开中起到了一定的实质性作用，南京市人大出台《中共南京市委关于增强人大监督刚性和监督实效的意见》以强化预算透明度，[94]其他的权力机关（包括全国人大）对于政府预算公开的推进还只是被动的、有限的参与而已。另外，面对当前政府债务居高不下、地方政府偿债压力日益增加的形势，[95]人大起到的监督作用有限。虽然我国《预算法》沿袭了地方政府不得举债的规定，并将债务合法性与合理性的审查（《预算法》第48条第7项）列入了人大重点审查的范围。然而财政预算危机主要源于我国财税领域缺乏体现综合协调、平衡各类主体利益的法治精神，[96]在当前情形下，仅依据预算法律文本及其规范释义学是无法理解和解释现实中人大预算监督“疲软”现象的。
第二，行政主体预算公开内部监督体系的封闭。转型期政府预算公开的内部监督体系，整体上缺乏相互制约和彼此激励。在纵向层面，关于预算公开的改革，上下级政府之间缺乏合理的呼应和互动。例如，2009年广东省地方政府率先推行了预算公开的改革，当国人对其普遍称赞之时，财政部却出台了《关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见》的保守规定（其第2条第1款规定：各级政府财政部门负责本级政府总预算、决算的公开，各部门负责本部门预算、决算的公开），[97]这导致了地方预算公开程度的倒退（2009年广州公布114个部门预算，2010年却只公布21个）；而四川巴中白庙乡政府创全国之首例实行“裸账”，其预算公开目的在于通过透明政府的打造和当地民生的改善以显示基层政府的合法性，这在中国预算公开改革中无疑具有里程碑意义。但这种公开模式缺少法律和制度的支撑，且没有得到上级政府或部门的支持，而难以得到广泛推广。[98]在横向层面，审计监督缺位。自2011年起，中央各部委开始实施“三公预算”公开，但公开结果却并不理想。对此，社会舆论普遍呼吁审计机关对预算公开的信息进行审计调查，但由于我国现行《预算法》《审计法》缺乏对审计机关权力行使的激励，而且我国审计机关的独立性较差，导致我国的审计监督基本处于缺位的状态。
第三，司法主体预算公开问责机制的缺位。在我国预算公开实践中，司法机关（主要是指法院）未发挥其应有功能。当前政府主导型预算公开的主体是各级政府或政府部门，这种模式的预算公开归属于行政行为的范畴，而“参与式预算”主体为地方政府与同级人大，其行为性质可概括为立法（监督）行为与行政行为。在现代法治国家，可诉性是行政行为的本质属性，[99]如果政府预算公开行为或结果有违法律规范或基本要求，那么就必须引入司法问责机制。但我国《预算法》对于预算公开违法行为只是抽象且单一地规定了行政处分的责任形态（《预算法》第92条第3项），这不仅将导致一些预算公开违法行为面临无章可循、无法可依的窘境，而且基本忽略了司法主体的预算监督和制衡作用——正是这种缺位造成我国《预算法》自1995年实施以来至今仍未见一个相关预算的司法案例。究其原因，我国政府单方推动的预算公开夹杂多重因素，对预算公开违法行为的问责超出了司法技术的范畴。如何在保持法律独立性的情形下，适当构建一个司法问责机制将是预算公开改革中亟待解决的问题。
2.预算权规范化的外部困境
第一，社会公众预算参与不足。社会公众预算参与主要是指公众通过直接与国家机关（尤指政府）互动的方式来决定预算资源的分配。近年来，一些地方政府立足于当地民情，努力探索公众预算参与的路径，例如，通过打造公众与政府的互动平台，设置一些参与渠道接受社会公众对预算项目的咨询、征求预算立项方面的建议、组织预算决策环节的讨论、推行预算立项的竞标化，实现了预算执行与预算评估过程的公开，然而从法治视角宏观考察我国参与式预算改革：一方面，我国的公众预算参与改革仍存在诸多不足——公民的民主参与意识淡薄、参与动力缺乏、参与渠道单一、推广依赖政府等。如温岭“参与式预算”改革，公众的预算参与渠道基本局限于民主恳谈的形式，公众参与能力也未能得到有效提升（主要囿于公众预算专业知识、预算信息等不足）；另一方面，在立法层面，我国《宪法》《立法法》《预算法》等法律对社会公众的民主参与渠道规定得较抽象、模糊，有的政府也并未真正产生与社会公众分享预算信息和预算权力的意愿，社会公众难以对政府预算公开进行有效地参与和监督。
第二，社会组织预算参与受限。近年来，一些社会团体开始积极关注预算公开的重要性，[100]在一定程度上体现了社会组织在预算改革中的积极推动作用。但是，这种预算参与仍处于初级层次：一方面，大部分社会组织参与仅局限于预算编制阶段，而在预算审议、执行以及审计阶段，其作用仍受到很大限制，并且上述比较有代表性的社会团体对预算公开的推进也仅为一种事后的监督和评价，如何创造条件以发挥社会组织的预算参与和监督作用仍是重大难题；另一方面，我国社会组织预算参与仍受到较大限制，公众难以通过创设预算组织的形式进行预算参与和监督。
第三，其他社会主体预算参与乏力。推动预算公开，其他（一些特殊的）社会主体的预算参与和监督作用也不容忽视，如政协、新闻媒体以及社会中介审计机构等。倘若这些社会主体能和政府公共部门建立良好的监督合作关系，达到国家权力与社会权力互补互助，这将有助于我国预算公开法治化的推进。然而，由于预算权力结构体制不完备、预算参与和监督渠道不健全的影响，无论是政协还是新闻媒体所蕴藏的预算监督潜力并未得到有效的发挥，对预算公开的监督和推动作用都比较有限。