预算法主体的开放性与制衡性
（一）预算法主体的开放性
“公共预算组织是与参与者之间不断变化的关系相互联系、相互依赖的活动体系，该体系根植于其运行的环境之中，既依赖于与环境之间的交换，同时又由环境建构”，因而预算主体“主要是强调公共预算参与主体的复杂性、多变性以及相互之间联系的松散性”。[11]然而，现有立法中预算法的主体制度呈现出封闭性，仅局限于立法机关、行政机关以及各自的内部机构之间。20世纪90年代以来，预算的经济、政治环境已发生巨大变化，预算已逐渐开始远离封闭、常规化、内部人控制的模式，朝着21世纪公开化、民主化的进程发展。“法律主体资格的开放性，是指在法律关系的逻辑结构上，其主体类型及主体范围随社会发展可以逐渐扩展。”[12]当然，这种预算主体的开放性并不意味着预算主体的泛化，它的开放性必须以民主为限度、以法治为依据。开放性强调的是主体资格的开放性，是成为预算法主体的可能性，并非主体设置的随意性。从公共预算的角度来看，国家预算过程的主要特征即是在相互竞争的团体和利益主体之间进行协商，预算主体的开放性主要体现的是对公众的负责。例如，在预算听证会和咨询会议上邀请各种利益的代表来进行参与，使他们的观点能被倾听等。由于现有的预算法主体还处于封闭性的范围内，未能凸显出预算应有的公共性与开放性，这就导致我国现行预算还停留在政府主导预算的阶段，而未驶入公共预算的法治轨道。
法律主体是法律对特定社会关系中“人”的抽象拟制。如近代民法所预设的人的模式，“乃是根植于启蒙时代，尽可能的自由且平等，既理性又利已的抽象的个人，是兼容市民及商人的感受力的经济人”。[13]虽然上述仅从私法的角度对法律主体进行阐述，但私法与公法在规范内容及结果上并无本质的区别，[14]只是相对于私法中的主体是由市场“经济人”塑造而来的法律角色来说，现代预算是一种公共民主的国家预算，因此，预算法主体超脱于一般民事主体的抽象平等性，而成为“社会人”之特定类型的法律拟制。[15]当然，作为法律主体的“人”并不只有单一的价值取向，还有多种不同的行为方式，其价值取向与行为方式的多样化导致法律确定的主体范围的不断发展，呈现出一种开放性趋势。预算法所假定的“社会人”与“经济人”差别在于：“社会人”具有开放性（接受社会环境影响）和自主性（选择社会影响）。“社会人”不仅能够接受社会的影响以形成自己的行动目标，而且还能够在没有任何外界刺激的情况下改变自己的目标。[16]从上述表格展示的预算法主体大体可以看出：无论是立法机关、行政机关及其职能部门还是其他预算主体，每个预算法主体都在特定的行为特征下扮演具体的制度角色，在具体的法律关系中实现自身的功能，以实现各主体间的监督关系、层级关系、隶属关系等。预算法在保证不同主体的独特功能、权责明确的基础上，对各个具体主体的规定都必须遵从预算主体是关于“社会人”拟制的指导。预算法主体制度的设计，正是为了实现预算法整体精神理念或法之价值统摄性的客观要求。
然而，现有预算法主体的设置并未完全体现其应有的开放性特征，主要表现为公众主体的缺失。公共预算对于环境是开放的，公共舆论也是预算环境的一部分，因而，被感知到的公共舆论的变化将会反映在预算变动中。[17]而公众主体是公共舆论的载体，因此公众主体对预算的参与是预算主体开放性的体现。公众主体对预算的参与，有助于提高预算的有效性、有助于表达与平衡多元化利益、有助于增强预算法的开放性。反之，如果排除公众对公共预算决策的参与，则可能会造成决策上的失误。市场机制本身的缺陷众所周知，而现代西方国家的财政危机更是显现出“政府的缺陷至少和市场一样严重”，[18]因此，在预算法主体设计中单纯地依靠单方的力量不是最佳的模式，于是出现了第三方力量——公众主体的参与，“有序地扩大公民参与公共政治是建设民主国家制度的必经之路”，[19]将公众的意志贯彻到预算当中是提升预算民主性和开放性的关键，也是参与式预算的核心思想。[20]参与式预算模式的目的在于深化预算的民主性和提高公共部门的预算效率，同时增强政府对民众的回应性，使预算资源的分配能真正满足民众最迫切的需求。考察我国预算法律文本，如表3、表4、表5所示，整个预算文本中预算主体大致可归纳为立法主体、行政主体两大类，未能涵盖公众主体，公众主体的缺失意味着预算法的民主性和开放性的不足。因此，有必要在预算法律文本中引进公众主体，将公众主体的决策纳入整个政府预算过程是现代预算形式的发展方向，使公民成为事实上的预算法律主体已是现代预算民主发展的趋势。
（二）预算法主体的制衡性
立法者在制定法律规范时，较多使用的是“目的程式”（仅表示出立法者意欲追求的法益目标），而非一般传统法律的“条件程式”（法律预先规定构成要件及法律效果）。[21]预算法保护的对象已从传统的主流法对法律关系主体的保护转向对主体间互动的关系状态的保护——从保护法律关系两端的人到对法律关系本身的保护。这一转向源于预算法整体（利益）主义的“社会人”观念假设。[22]因而预算法律应当强调在不同预算主体之间合理分配预算资源，形成一种和谐制衡的预算运行秩序。法律文本在对具体预算法主体的设置和描述中，应注重其结构性的分层和交错，不同性质的国家机关、同一性质机关内部的不同层级机关、不同层级机构在具体法律关系中因分工和协调而组成的联合主体等，这些因主体系统的结构性和相互间分层交错而产生的各种具体主体类型，才是预算法主体的真正全貌（前文所列3个表格就是根据预算主体的不同类型予以区分和设计的）。另外，不能忽视的是，现有的预算主体制衡性不足在一定程度上是由于预算主体的封闭性导致的，因而可以从体现预算法主体开放性方面强化预算法主体的制衡性。
1.强化立法机关对行政机关的制约(https://www.daowen.com)
国家立法机关与国家行政机关之间的权力制约，具体表现为外部的权力制约模式和内部的权力制约模式。外部制约是指用立法机关的预算权来制约行政机关的预算权（如表3与表4间的制约，表2与表5间的制约等）；内部制约则是指立法机关、行政机关各自内部间预算权力的制约（如表3中人大与人大常委会之间的制约、上级人大与下级人大之间的制约，表4第4项、第6项之间的制约第7项、第8项之间的制约等）。
从外部制约上来看，强化人大对政府的制约关系是关键。我国现行《预算法》确立的是一种政府主导型的预算模式，在该模式下，政府的主体性被强化，有悖于预算法权的合理配置。人大拥有预算审批权和监督权，政府拥有预算编制权和执行权，是强化外部制约的基础。在此种制约模式下，实现立法权力主体对行政权力主体的制约就必须对人大的预算权配置予以完善。而对人大预算权予以完善实质在于预算权主体性的回归，进而实现人大与政府在预算权配置上体现主体间的互动。同时，由于在不同的预算法律关系中，预算主体被赋予不同的角色，预算主体相应承担不同的功能，预算主体功能的实现依赖预算主体的具体构建。人大预算权根植于“公共的力量必须具有一个合格的委托者，它将公共的力量集中起来，在普遍意志的指挥下加以运用”。[23]于是产生了体现社会公共利益的受托人——代议机关，对政府制定的预算草案进行预算审议并最终进行决策。但由于预算审批是一项政策性、技术性和法律性要求都非常高的工作，根据宪法和相关组织法的规定，人大在短暂的会期内既要进行多项政治和经济决策，又要从事各种相关立法的工作，因此要求人大在会议期限内良好地履行预算审批职责，假如没有专门机构的辅助，人大的各项工作难以深入。因此，人大作为最高权力机关，需要高度的业务处理能力和具体的配套制度才能够真正履行职责。目前，我国人大下设的财政经济委员会与预算工作委员会，既不属于我国《宪法》规定的“研究、审议和拟订有关议案”的机构，又由于其人力、财力的有限性，其审查职能的发挥往往流于形式。我国需要在预算审批过程中明确专门的预算工作机构来解决此问题。
从内部制约来看，保障审计机关的独立性是关键。由于审计机关进行的决算审计是议会对政府经济活动的事后监督，有助于将来最适当地运用预算制度。[24]保障审计机关的独立性是各国实现预算法治的重要标志。1977年第七届最高审计机关国际组织会议发表的《利马宣言》中强调“最高审计机关必须独立于被审单位之外，并不受外来影响，才能客观有效地完成其工作任务”。而发达国家保障审计机关独立性的途径主要有三种：一是各国议会制定专门的审计方面的法律；二是通过保障审计机关拥有可靠的经费保障来确保审计机关的独立性；三是巩固审计机关人事方面的稳定性和严格性是保障审计机关独立性的关键。结合我国预算的相关法规，我国的审计机关在以上三个方面都还有所欠缺，从表5中可以看出，我国的审计部门隶属于行政机关，如表5第12项所示。为此，有学者认为建构一种立法型审计模式，将现行的审计机关从属于政府的模式转变为直接隶属于人大的模式。[25]通过独立于行政而对人大负责的专业性审计监督模式，人大能在很大程度上克服其与行政机关在预算执行中信息不对称的弊病，有力地强化其监督制约能力。[26]
2.增加社会权力主体对国家权力主体的制衡
社会权力主体的制衡主要是从预算法外部启动对预算权力进行制约的力量，在现今制衡模式下不失为对“国家权力制约国家权力”[27]的模式的补充，而从未来发展趋势来说，其将成为制衡模式的有机组成部分，是社会发展的必然归宿。由于一个多元的社会意味着意见的多元性、利益的多元性和权力的多元性。[28]在现代市场化和民主化的潮流中，作为公民社会核心要素的“第三部门”或民间非营利组织（或称社会中间层）的重要性也日益得到重视。“由于非营利组织独立于政府部门，而且该组织又体现出公益性特点，可以将其作为公共预算的组成部门之一。”[29]但是我国目前的预算法律文本中还欠缺这方面的考虑，需要在未来的预算法修改中予以完善。例如，在我国，增设预算民间审计组织作为公共预算的组成部门之一，便是增加社会权力主体制衡的重要方面。
现代预算法是以民主性和开放性为核心内容的预算法。处于转型期改革进程中的各种法律关系中的主体，无论是立法机关或政府，或社会中介组织，还是市场主体或个人，在权力和权利、职责和义务等各个方面几乎都在发生巨大的变化，从而为揭示不同的行为方式、进而界定具体的主体类型奠定了基础。在预算法中，随着预算体制改革社会化的开展，越来越多的国有企业或事业单位的预算开始由社会性的审计主体来进行，改变了以前由“国家审计部门”垄断审计市场的状态。这种社会化的审计行为衍生出社会化的审计主体，如“民间审计组织”显然应当成为一种新型的预算法主体类型。其实在早期美国预算法改革过程中，源于“ABC三人组”[30]建构的市政研究局与民间审计组织就具有众多共同的理念或精神承载。美国市政研究局介于政府与人民之间，既服务于两者，又独立于两者，利用自身的功能来管理复杂的数据，从而促进政府官员的行政管理工作，为人民提供精确且易懂的有关政府活动的数据，成为政府与人民的中介。美国市政研究局作为市民的导向者而存在，将自身获得的知识公之于众，将无知的群众转变为负责任的公民，从而既提高政府行政行为的效率和正当性，亦提高公民权利意识。[31]我国民间审计组织在预算法中的地位，是处于政府与市场主体之间的社会中间层组织，具有沟通民众与政府的天然优势。民间审计组织，一方面对国家机构的预算执行情形及如何规制政府预算行为具有清晰的了解；另一方面它们把这种对政府预算的正当认识，以社会知识的形式普及给民众，提高民众的预算民主意识。因此，该组织在预算法主体的建构中起到了上通下达的关键作用，同时也说明了增加社会权力主体的制衡是强化预算主体制衡性的发展趋势。