作为法治的预算治理：规范预算

预算程序规范化是非常有益的。首先，它建立了在政府内部进行财政控制的基础；其次，它力求在合理的程度内确保财政信息的准确、统一和及时。这些和其他一些预算过程中的要素是组成公共支出管理所必需的基础。

——［美］艾伦·希克^[1]

对公权谋私唯一的补救方法，就在于公共领域本身，在于照亮公共领域范围内每一个行为的光明，在于那种使进入公共领域的一切都暴露无遗的可见性。

——［德］汉娜·阿伦特^[2](https://www.daowen.com)

预算法治是预算治理的基本方式，也是预算治理现代化的路径保障，作为善治的预算治理与作为共治的预算治理只有落实到作为法治的预算治理层面，才真正符合预算治理现代化的要求。只有通过完善预算法治才能体现现代化的预算治理，才能真正引领和驱动现代预算制度的规范构建。以预算治理为导向的预算法治体系，包括预算法律规则体系、预算法律实施体系与预算法律监督体系，这是决定预算法治能力与水平的关键。审慎而客观地评价我国预算法治体系，上述三个子体系皆处于亟待完善的阶段，这也造成当前我国预算治理的失范。

悉数预算法治体系不足的表现：首先，从我国《预算法实施条例》的修订来看，详情不容乐观。该条例的修订虽取得了一定的进步，但是该条例的修订过程存在严重的部门化和部门利益法律化倾向，^[3]该条例本应作为一部与上位法相配套的行政法规，现在却几乎沦为财政部门的一家之言。^[4]其次，从预算执行的实践来看，预算违规行为频现。以国务院《关于2014年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》作为佐证样本，无论是考察中央决算草案审计详情，还是剖析中央财政管理审计内容，抑或是归总中央部门预算执行审计结果，总体审计情况都不容乐观。预算执行主体屡屡突破预算案的安排、擅自违反财经纪律的限制、无视预算资金管理的规范。再次，从预算的全面规范性来看，全口径预算管理未能真正形成。全面审视我国《预算法》，预算编制、预算审批与预算执行等方面的规定主要适用于一般公共预算，而政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的制度规则几乎空白。即使从《条例草案》来看，后三类预算账本依旧缺乏可操作性的行为规范。最后，从预算公开透明性来看，近年来我国预算公开的改革虽见成效，但也只是形式意义上的预算公开，难以称得上是预算透明，如何才能深入预算公开改革的“深水区”，目前仍不得而知。

面对上述预算法治发展的难题，以下从现代预算构建的规范要素出发，直面预算法立法宗旨——“建立健全全面规范、公开透明的预算制度”，对其具体内涵进行深入剖析，以促进预算规范体系的形成，并提出预算法律制度的完善建议。