绩效问责体制缺乏

预算绩效管理问责是指政府及其授权部门为提高财政资金使用绩效，对在预算编制和执行过程中，导致预算绩效管理未达到相关要求，以致财政资金配置和执行绩效未能达到预期目标或规定标准的下级政府、本级预算部门及其责任人员实行绩效问责。在绩效预算管理过程中，预算部门的责任主要表现在三个方面：首先是政治责任，即政府对居民的需要和愿望的反应能力，他们必须选择提供什么样的服务并为之确定大致的优先次序，为此可以适当增加政府部门的预算管理及资金分配权限，同时也为其政治追责奠定基础。其次是财务责任，它要求政府官员为税收中的每一分钱的征收和使用负责；财务责任的目的不仅是防止欺诈和贪污挪用，更在于其能够反映财政资金用到了何处，并在此过程中对政府的总体财务状况提供准确的评估。最后是运作责任，即政府提供公共服务的经济性和有效性。^[62]

因而，强化政府预算绩效问责，是加强资金管理、强化支出责任、提高使用效益、体现政府公共服务目标的重要措施，也是贯彻科学理财、民主理财、依法理财要求的创新实践。财政效率高低是评价公共财政体制框架成败的核心，提高财政效率既有利于推进公共财政体制建设，也有利于推进我国整个市场经济体制的建设。^[63]

虽然我国2018年《预算法》第12条明确规定“各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则”，但无论是《预算法实施条例》，还是《财政违法行为处罚处分条例》都缺乏对绩效追责的具体规定，导致无论是中央部门还是各级地方政府在预算执行过程中仍注重对合法性的控制，现实生活中预算资金被浪费，却很少有相关部门及人员被追究责任。虽然部分地方政府结合本地区的社会实践出台了自己的绩效问责管理办法，但我国的绩效问责还存在以下问题。(https://www.daowen.com)

首先，绩效问责事由单一。绩效预算是一种全过程预算，无论是在预算的编制、审批、执行甚至监督阶段都应考虑到其经济性与效率性。但是，当前我国部分地区的绩效问责主要是针对未达到预期的目标或规定的档次以及违反《财政违法行为处罚处分条例》或相关法律、法规、规章规定的情况，着重于事后问责，^[64]而对于财政资金的配置和运行效率缺乏明确的规定。^[65]

其次，预算法律责任形式单一。我国预算法律责任形式主要是行政责任，而缺少对预算违法行为的经济追责。^[66]由于许多预算违法行为出现的动力根源是为了获取非法的预算经济利益，为此需要加大对其进行经济问责，以维护财经纪律与社会公共利益。^[67]《俄罗斯联邦预算法典》规定，不给用款单位拨付预算资金或对拨付不及时的“对其主管国家机关、地方自治机关的领导人处以罚款，并对用款单位未拨足部分予以赔偿”，对不按专门用途使用预算资金的“对预算资金用款单位领导人处以罚款，并强制没收未按专门用途使用的预算资金”，若超过批准的额度对支出项目拨款的“对相关主管国家机关、地方自治机关的领导人处以罚款，强制收回提供的预算资金”。^[68]而我国无论是《预算法》还是《预算法实施条例》至今尚无追究预算违法行为经济责任的相关规定，《财政违法行为处罚处分条例》第9条仅仅规定了单位和个人违反国家有关投资建设项目规定，如截留、挪用国家建设资金，以虚报、冒领、关联交易等手段骗取国家建设资金或违反规定超概算投资等的才“核减或者停止拨付工程投资”，而对于其他财政违法行为则并没有追究经济责任。

最后，责任承担主体不明确。当前，我国绩效预算问责的责任主体主要是预算部门，如《北京市预算绩效管理问责办法（试行）》就规定“主管部门、预算单位在预算绩效管理工作中出现以下情况之一的，对其实行绩效问责”，而对于具体的负责人并无明确的追责。^[69]但是部门负责“其实意味着没有人能够真正地负责，因为任何人都没有明确的义务要给公众一个满意的交代，而且每个责任人都可以推卸责任并寻找替罪羊”。^[70]任何一个组织的行为都是依靠组织内部的个人来具体实施的，而个人能够代表组织从事具体活动的资格和能力又由其在组织中所享有的身份和地位所决定。“欲使问责有效，责任必须是个人的责任而非组织的责任。”^[71]故此，问责视野下的政府责任不仅应当表现为行政部门的整体性责任，同时也必须将责任落实到享有行政职权、代表行政部门进行决策并实施具体行为的行政官员。同时，鉴于行政机构等级结构，如果一定要有一名政府官员来代表组织履行问责义务，最公正的解决办法显然就是采用行政首长负责制。因为在行政机构内部，行政首长作为管理整个机构的最高行政长官，构成理论上唯一一个能够对所在机构的所有行为实施监督和控制的有权主体，而且也是能够对问责事件展开调查并实施制裁（包括救济）以回应公众需要的最具权威性的主体。^[72]