四、强化绩效问责

权利和责任往往是对等的，在赋予预算机关相关职权的同时，各国也相应完善了问责机制，那些赋予部门管理者较大权利的国家也往往是问责机制较健全的国家。如新西兰通过签订个人绩效合同直接约束部门管理者，管理者在合同到期时能否续签合同，能否得到分红，都受到绩效评价结果的影响。^[83]为此，我国预算绩效管理改革也应增加绩效责任，强化预算管理机关的责任意识。

（一）绩效问责事由：配置效率问责与运行效率问责

财政资金的稀缺决定了政府在预算过程中要关注如何实现财政资源的最优化配置，以最小的财政支出实现最大的社会效益。如《俄罗斯联邦预算法典》第65条明确规定各级预算支出要建立在“最低国家社会政策标准、提供公共服务的财政费用标准以及最低预算保障计算的统一方法基础上”。^[84]因此，预算执行不仅要强调项目产出的数量、质量等问题，更应该注重该产出的经济效益、社会效益、环境效益，是否满足人民群众的迫切需要以及符合经济社会的可持续发展等问题。绩效预算的结果导向决定了绩效问责事由主要包括预算资金配置责任和管理责任两个方面。

1.预算配置效率问责

公共预算就是将资金分配给某些用途而非其他用途来配置资源，强调绩效预算对配置效率的追责也是提高国家预算治理能力、实现预算资源效果最大化的本质要求。预算配置效率首先体现为公众满意度。财政资金配置是个公共选择的过程，因此，财政资金配置去向应该反映公众对财政配置的利益诉求，满足社会公共利益的要求。如果财政资金的配置方向是错误的，配置的资金就可能是无效的，甚至出现负效率。其次是公众参与度。《浦东新区财政绩效预算管理行政首长问责办法（试行）》更是明确指出“预算编制过程中，涉及社区管理与服务基础设施建设、社区公共服务、为民办实事等支出项目，未按规定听取社会公众和社区居民意见，并向社会公众公开的”、“预算执行过程中，未根据绩效目标、相关工作任务和实际用款需求计划使用资金，造成财政资金不必要宕存的”以及“预算执行过程中，未按规定调整绩效目标和工作任务的”要依照规定对行政首长问责。最后是预算执行机关的执行力度。徒法不足以自行，无论多么科学完善的财政资金配置方案，如果执行机关将其束之高阁，公共预算的目标不可能实现。为此，《北京市预算绩效管理问责办法（试行）》就明确规定“在预算编制和执行过程中，对财政资金配置和执行绩效未能达到预期目标或规定标准的主管部门、预算单位实行绩效问责”，以强化执行机关的执行力度，这也是预算规范性的重要体现。

2.绩效预算的管理效率问责(https://www.daowen.com)

传统的预算规则使以自身利益为出发点的管理者们产生了强烈的花掉所有可利用的财政资金的动机，即使这样做的结果会降低整个机构的运作效率也在所不惜。正是在这种观念的影响下，部分财政支出是效率低下甚至是无效率的，这明显违背了绩效预算的初衷。为提高绩效预算的管理效率必须要及时拨付预算资金，防治预算资金被截留、挤占甚至挪用。^[85]同时还要注意预算管理机关的“设租”与腐败，它有可能直接导致资金使用单位为获得应有的财政拨款而支出额外的费用。有的拥有拨款权力的政府官员往往以各种理由、各种形式“设租”，诱使资金使用单位来寻租，权力越大，“设租”的机会越多，前来“寻租”的人也越多，最严重的甚至出现了个别单位要借钱“寻租”才能得到正常的拨款。

（二）绩效问责对象：行政长官

我国当前的政府主导型预算执行模式决定了政府部门的行政长官在财政支出预算的执行过程中发挥着重要的作用。根据权利与义务相统一的原则，如果政府的执行行为偏离了社会利益和公众利益，就应当追究有关责任人及行政长官的责任。^[86]美国审计总署在预算绩效评价结果分析整理的基础上，将其作为被评估部门负责人任免和奖惩的重要参考依据。澳大利亚《财政管理与责任法案》第7章专章规定“主管首长的特别责任”，主管首长必须在促进本部门合理使用联邦政府资源方面进行管理，并要“有效和符合道德地利用”联邦政府的资源。^[87]此外，新西兰、韩国等都有类似的规定。

我国部分地区在预算执行过程中已经开始尝试实行行政长官负责制，如《河北省预算绩效管理问责办法（试行）》第12条规定，“预算部门预算绩效管理工作中出现以下情况之一的，对预算部门及其相关责任人实行绩效问责”，并分别列举了具体的责任承担。^[88]重庆市渝中区《关于全面推进财政预算绩效管理的决议》就把绩效目标完成情况纳入年度考核和干部任用考察，对造成预算资金损失、浪费的责任单位和责任人要按照相关规定追究责任。同样，上海市松江区制定的《松江区预算绩效管理办法》也对预算绩效管理考核和绩效评价结果进行问责，对预算绩效管理工作开展不力、绩效评价结果较差或造成财政资金损失浪费、低效使用的部门和单位及其相关人员实施问责。而中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《脱贫攻坚责任制实施办法》更是明确规定在脱贫攻坚工作中对于党政正职干部要做到“不脱贫不调整、不摘帽不调离”，这些地方法规（政策）的先行实践经验，应当被合理地吸收到《预算法实施条例》的修订之中。而上海市浦东新区更是出台了《浦东新区财政绩效预算管理行政首长问责办法（试行）》规定，“在年度预算编制、预算执行过程中不履行或不正确履行财政绩效预算管理办法及相关财经管理职责”，直接对行政首长问责。^[89]

（三）绩效责任形式：经济责任

当前，我国部分地区已经在绩效预算的经济追责方面迈出了关键性一步，如《河北省预算绩效管理问责办法（试行）》就明确规定，对不能按要求履行预算绩效管理职责、财政支出绩效评价结果达不到预定绩效目标的预算部门“收回年度没有执行或没按规定执行的预算，并相应减少下年度预算”，^[90]《北京市预算绩效管理问责办法（试行）》也规定，对于违反相关绩效预算管理规定的“不予安排预算资金”或“收回年度没有执行或没按规定执行的预算，并相应减少下年度预算”。为此，我国《预算法实施条例》的修订要注重追究违法冒领、挪用、截留财政资金等行为的经济责任，以增加财政支出预算执行的违法成本，提高威慑效力。