预算法的民主宪治理念与修改路径
（一）预算法的民主宪治理念
近代资产阶级与王权的斗争首先争取的就是对公共财政的控制权，“宪政的历史可以说是现代预算制度的成立史和发展史”。[8]而时至现代，不同阶层的利益集团、政治力量的对比存在使利益分配日渐多样化，对预算资源的争夺也变得更加激烈，而宪治正是在不同利益要求之间进行平衡，力图使利益冲突的各宪治主体遵循彼此同意的规则竞争、协商、博弈，从而实现彼此利益的协调与平衡。[9]但是，现况中一个危险的信号是政府权力扩张的本性容易打破各宪治主体间的协调与平衡，造成处于弱势地位的公民主体权利的损害。为了实现与保障平衡的状况，民主宪治理念在预算领域中的意义重大，而升华民主宪治理念的关键是将政府权力置于法律的约束下，监督权力的运行，设定权力运行边界，以降低权力运行的无序化、随意化和权力侵权可能性。[10]唯有在预算制度中充分融入民主宪治理念的价值，才能对政府的预算权力进行有效限制和制衡，以保护公民财产权以及依附其上的基本人权，进而促进政府改进公共服务职能，满足各利益主体的不同需求。
从我国的预算立法现况来看，我国《宪法》对预算权作出了原则性界定，《立法法》《预算法》对人大与政府的预算权作出了较具体的规定。但是从整体上进行考究，立法上关于预算权分化和制约的配置从效果上来看还不尽如人意，导致人大的预算审议和监督权过于薄弱，而政府的预算编制权和执行权却处于较强势的地位，从而使预算的民主宪治功能未得到合理彰显。由于“权力有作恶的滥用的自然本性”，[11]政府预算权力需要被限制和制约，需要立法机关和社会公众的监督。1995年《预算法》并不在于其条款多么陈旧过时，而是因为限制政府权力、保障公民权利的民主宪治理念未能浸润于其中，过多的未经界定的预算权力被赋予了行政机关以至官员。
从现代预算体制发展的历程来看，“控制取向”是根本特征。[12]而“控制取向”的公共预算之作用，就是给政府的预算权力装上一个“刹车系统”，用来防止行政机关和政府官员独断专权、以权谋私、损害公益。由此，“人民的钱袋子”被牢牢看紧，政府被关进了“笼子”。只有纳税人通过议会真正掌握了政府预算的决定权和监督权，才能增强客观经济力量阻止和否定政治权力主观孤行的能力，从而避免经济进程中政府因素可能产生的灾难性后果。[13]然而，我国的控制型预算体制还没有完全建立起来。而控制取向的预算体制要求政治控制与行政控制的双重制度支撑，我国人大在现有的制度框架下无法充分施展其政治控制作用，而以财政部门为核心的行政控制制度仍有完善空间。[14]无疑信守现代民主宪治理念，并以此作为预算法修订的理论基石是完善我国预算法制度的关键。
（二）民主宪治理念与预算法的修改路径
中国的预算改革的目标应该是在继续巩固和加强行政控制的同时，将作为政治控制手段的宪治机制引入预算过程。[15]融合和深化民主宪治理念的具体制度设计，可以在人大、审计机关、财政部门三者中植入预算监督与制约力量，使民主宪治功能在预算制度中得到体现和发挥，从而实现立法机关的预算审议权、监督权和行政机关的预算编制权、执行权之间的博弈与抗衡。(https://www.daowen.com)
1.完善人大的预算权力
“一个有效率的、被赋予统治权力的代议机构，应该不只是像国会那样，仅限于表达全国民众的意志，还应该领导民众最终实现其目的。做民众意见的代言人，并且做民众的眼睛，对政府的所作所为进行监督。”[16]因此，代议机构必须被赋予强大的监督制衡权力并拥有足够的驾驭能力，才能真正发挥其监督效用。人大的预算审议、监督权本是整个预算权体系中至关重要的一部分，我国2014年修正的《预算法》对人大的预算权力有所加强（参见我国《预算法》第43～52条），但仍以实体性规定为主，凸显出预算法对预算权力配置合理性仍有欠缺。为此，人大预算权的配置亟待更新与完善。首先，完善人大的预算修正权。人大的预算修正权是人大预算审批权中的核心权力之一，而我国《预算法》却忽视对各级人大预算修正权的赋予，从而很大程度地制约了人大预算审批权的有效发挥。[17]在公共预算较成熟的国家，不是在最高位阶的宪法就是在预算法中，对议会的预算修正权作出了明文的规定。[18]因此，在预算法的修改中赋予人大预算修正权既是一种迫切需要，同时也是深化民主宪治理念的重要体现。其次，预算初审机构的定位。强化人大的预算监督与力量，除要被赋予合理的权力外，还需要有足够的能力促使权力的发挥。
2.增强政府权力的内部制衡
预算民主的推进不仅依赖人大预算的实体性监督，人大权力现实的回归，同时在中国当下也依赖法治政府的建构以及政府（部门）的自觉——以增强政府预算权力的内部制衡，具体包括政府内部的预算单位与财政部门之间冲突的协调，以及审计部门的职责、角色的界定与调整等问题，这些问题的解决都亟待在民主宪治理念的指导下重新厘定政府内部的权力配置和制度体系，以期使政府权力得到有效规制和公民权利得到切实保障。
一方面，分化和独立财政部门的权力。财政部门囊括预算编制、预算执行与预算监督三大职权，为了强化政府内部的控制与制衡，财政部门的三大职权必须得到分化，例如，设置行使预算编制权的专职机构对各预算单位的编制行为进行内部控制。由于我国预算改革不可偏废的部分是加强政府内部的行政控制，即建立一种以财政部门为核心的集中型控制体系，从而将其成功地转变成真正意义上的核心预算机构，以期达到高效配置稀缺的预算资源的良好状态，为此财政部门权力需要独立。但是，目前由于受一些准预算机构（如国家发展改革委）的影响，财政部门的预算权依然是不完整的，无法真正有效地在政府内部进行集中的财政控制，也不能从整体上运用战略计划引导资金的分配，无法实现预算资源的战略配置。另外，虽然法律上规定财政部门负责监督检查本级各部门及其所属各单位预算的执行，但是由于财政部门与其他本级部门在体制上隶属于同级政府的领导，造成财政部门预算监督难以有效的实施。为此，预算法的修订应进一步着力于保障财政部门拥有独立的权力，这同时也是我国预算改革的下一步方向。另一方面，落实和独立审计部门的权力。保障审计部门独立行使监督权力是民主宪治理念在预算制度构建中的重要体现，只有确立其独立地位才能真正监督和制约行政部门滥用预算收支权的行为。为此，1977年第七届最高审计机关国际组织会议发表的《利马宣言》特别强调“最高审计机关必须独立于被审单位之外，并不受外来影响，才能客观有效地完成其工作任务。”但是我国审计部门不仅接受本级政府和上一级审计机关的领导，并且审计部门履行职责所必需的经费由本级人民政府予以保证，不难得知这种设置格局导致审计部门履行责任时难以排除政府的干扰。为此，笔者呼吁，如果要确保审计部门能独立行使审计监督权，需要将现行的审计部门从属于政府的模式改变为直接隶属于人大的模式。[19]通过构建独立于行政而对人大负责的专业性审计监督模式，人大才能在很大程度上克服其与行政机关在预算过程中信息不对称的弊病，抵抗行政机关不正当的干扰，有效强化其监督制约能力。