完善财政激励制度
我国行政主导型的预算模式决定了行政机关（预算执行机关）拥有较大的自由裁量权，但这在国家权力机关的预算权式微、社会公众的预算参与不足的国情下，预算过程及其运行是公共权力机构最有可能会对公共利益造成全方位、持久性系统损害的领域。[91]人们为了满足需要会产生各种各样的动机，动机本身对于人的行为就有激励作用，法律规范可以通过抑制某些恶劣动机，预先对人的行为方向作出指引。[92]为此要构建预算执行的公共财政激励机制，改变预算执行机关的执行动机。
控制他人行动的机制主要有两种：一种是将有价值的东西作为奖励提供给服从者，另一种是威胁不服从者，给他以惩罚。[93]追究财政支出绩效责任固然可以提高预算执行的效力，但毕竟是一种被动的、事后性的惩罚机制。法律的主要作用不是惩罚或压制，而是为人类共处和为满足某些基本需要提供规范性安排。[94]为此，需要建立健全财政支出预算执行的财政激励机制，以充分调动和激发预算执行机关的积极性、主动性和创造性，以“内部化预算执行的外部成本，诱导预算执行机关选择社会最优的行为”。[95]我国《预算法》第32条规定各级政府应当“参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果”编制本年度预算，美国1993年《政府绩效与结果法案》也明确规定“通过提供更多有关实现法定目标、联邦项目支出相对效果和效率的客观信息，推进国会进行决策”。将绩效评价结果与下一年度预算资金安排挂钩，是增强民生性财政支出预算，执行财政激励的重要手段，同时也是我国未来预算体制改革的题中之意。为此，国务院、财政部等出台了一系列增强财政预算绩效评价结果反馈与应用的规范性文件，[96]同时，部分地方政府也从本地的财政实践出发进行了有益的探索。总体来说，我国当前的绩效预算激励制度主要包括奖励性激励与授权性激励两个方面。
（一）奖励性激励
一是物质奖励，即对预算绩效评价结果较好的预算单位或相关负责人给予财政优先支付或者财政奖励。首先，利益共享。在通常情况下，预算采取的拨款方式是年度拨款，在预算年度末，没有用完的预算资金应该收回，这也是传统的预算控制的一种主要形式。但是这会导致预算部门可能会集中在年底将预算资金花出去，而无论是否真的需要这些资金，由此导致“年底突击花钱”现象频发。预算出现结余也可能是由于预算支出机构改进了预算管理效率，以最小的成本完成了预算目标，或者是因为预算支出机构加强了对财政支出的控制，最大限度上减少了预算资金的支出浪费，因而这种结余是有效率的，是值得肯定的。但目前的法律规定并不区分预算资金结余的原因而采取“一刀切”的方式，存在缺陷。因此，为加强预算结余资金的使用效率，应建立预算结余资金“利益共享机制”，允许预算执行机关将本年度未用完的预算资金结转到下一年度继续使用，从而抑制预算支出机关因担心预算结余资金被收回甚至被削减下年度预算资金而采取“年底突击花钱”的冲动，[97]这样不仅保证了预算执行的完整性，同时也通过这种小规模的资金结转，以微小的代价实现预算支出额外的灵活性。[98]其次，财政奖励。如《河北省预算绩效管理问责办法（试行）》就明确规定，对于履行预算绩效管理职责较好、绩效结果评价优秀的预算部门或单位可以给予适当的物质奖励。[99]国务院办公厅《关于对真抓实干成效明显地方加大激励支持力度的通知》更是明确规定，为充分发挥中央和地方两个积极性，鼓励各地从实际出发干事创业，推动形成主动作为、竞相发展的良好局面，对落实有关重大政策措施真抓实干、取得明显成效的地方，采取相应措施予以激励，具体措施就包括“给予适当奖励或倾斜支持”。上海市松江区制定的《松江区预算绩效管理办法》就规定，对预算绩效管理工作开展积极或绩效评价结果较好的，在安排预算资金时可予以优先保障和重点支持，而对于预算绩效管理工作开展不力、达不到绩效目标、评价结果较差或对绩效评价发现问题整改不力的，财政部门应当严格控制该部门预算资金安排。2017年国务院办公厅《关于对2016年落实有关重大政策措施真抓实干成效明显地方予以表扬激励的通报》就对“财政预算执行、盘活财政存量资金、国库库款管理、推进财政资金统筹使用、预算公开等财政管理工作完成情况较好”的部分省（区、市）、计划单列市及县（市、区）分别给予1000万元以上及2000万元以上的资金奖励。
二是精神激励。精神奖励是指对受奖的公务员给予精神激励方面的表彰，是一种通过满足人的精神利益或需要来调动人的积极性的奖励方式，具体包括嘉奖、记功、授予荣誉称号等。《河北省预算绩效管理问责办法（试行）》就规定，对于履行预算绩效管理职责好、绩效评价结果优秀的预算部门和相关责任人可以依照有关规定给予通报表扬、奖励或优先考虑当年度考核评先资格等形式的奖励。[100]为此，在《预算法实施条例》的修订中应引进财政支出的财政激励政策，将预算绩效评价结果作为下一年度预算资金安排的重要指标之一；同时，预算资金要向绩效评价较好的项目倾斜或给予适当的奖励，实现由“惩治法治观向励治法治观”的转变。[101]
（二）授权性激励
有些财政激励措施既不是给予预算执行机关一定的物质利益，也不是授予其相应的荣誉称号，而是赋予预算执行机关享有从事某种活动或获得一定权利的资格，这种赋予预算支出机关一定权能的激励又被称为授权性激励。如新西兰《公共财政法案》允许支出部门在产出类别之间重新分配资源而不需要进一步议会批准，这使执行机构在资源分配决策中更具有灵活性，一系列产出有助于结果，可以更加重视结果。[102]澳大利亚预算绩效管理赋予部门预算管理自主权，以绩效目标为约束手段，强化部门绩效责任。财政部门对部门预算规模进行总量控制，赋予部门以预算资金使用权，重点督促部门注重结果和目标，部门可以灵活地选择实现绩效目标的途径和方法，进而实现政策（目标和结果）与管理（产出和激励）的有机融合。而瑞典预算部门管理者还享有整体拨款权利、资金结转权利以及人事薪酬方面的权利，可以在整体拨款额度内自主决策如何分配财政资金以及以何种方式实现产出目标，并可自行确定工作人员的薪酬。[103]
当前，我国预算绩效管理改革也注重加大预算执行机关的自由裁量权，并对其采取一系列授权性激励措施，如国务院办公厅《关于对真抓实干成效明显地方加大激励支持力度的通知》明确规定，对落实重大政策措施成效明显、创造典型经验做法且受到国务院督查表扬的市（地、州、盟）、县（市、区、旗），在下一年度国务院组织的有关实地督查中实行“免督查”。在我国预算绩效管理过程中也要进一步加大授权性激励力度，对于预算绩效评价结果较好的单位可以免于下一年度财政支出的绩效评价，提高支出单位的积极性。
【注释】
[1]［印度］哈斯·曼德、穆罕默德·阿斯夫：《善治：以民众为中心的治理》，国家行动援助中国办公室译，知识产权出版社2007年版，第60～70页。
[2]［美］珍妮特·M.凯丽、威廉姆·C.瑞文巴克：《地方政府绩效预算》，苟燕楠译，上海财经大学出版社2007年版，第2页。
[3]马骏：《新绩效预算》，载《中央财经大学学报》2004年第8期。
[4]参见［美］艾伦·希克：《当代公共支出管理方法》，王卫星译，经济管理出版社2000年版，第111～119页。
[5]参见［美］艾伦·希克：《当代公共支出管理方法》，王卫星译，经济管理出版社2000年版，第7～11页。
[6]参见［美］罗伊·T.梅耶斯：《公共预算经典——面向绩效的新发展》，苟燕楠译，上海财经大学出版社2005年版，第623页。
[7]参见俞可平：《治理和善治：一种新的政治分析框架》，载《南京社会科学》2001年第9期。
[8]参见［印度］哈斯·曼德、穆罕默德·阿斯夫：《善治：以民众为中心的治理》，国家行动援助中国办公室译，知识产权出版社2007年版，第60～70页。
[9]参见［美］戴维·奥斯本、特德·盖步勒：《改革政府》，周敦仁等译，上海文艺出版社2006年版，第1～210页。
[10]参见［法］玛丽-克劳德·斯莫茨：《治理在国际关系中的正确运用》，肖孝毛译，载《国际社会科学杂志》1999年第1期。
[11]参见刘彩云：《政治学视域中价值理性的回归》，载《政治学研究》2013年第6期。
[12]参见吴汉东：《国家治理现代化的三个维度：共治、善治与法治》，载《法制与社会发展》2014年第5期。
[13]参见魏治勋：《“善治”视野中的国家治理能力及其现代化》，载《法学论坛》2014年第2期。
[14]参见陈天祥：《政府绩效管理研究：回归政治与技术双重理性本义》，载《浙江大学学报》2011年第4期。
[15]参见彭国甫、张玉亮：《追寻工具理性与价值理性的整合——地方政府公共事业管理绩效评估的发展方向》，载《中国行政管理》2007年第6期。
[16]参见陈龙：《预算治理新价值：破解良序社会生成中的理性困境》，载《地方财政研究》2015年第7期。
[17]参见周安平：《善治与法治关系的辨析——对当下认识误区的厘清》，载《法商研究》2015年第4期。
[18]参见张文显：《法治与国家治理现代化》，载《中国法学》2014年第4期。
[19]参见［日］神野直彦：《财政学——财政现象的实体化分析》，彭曦等译，南京大学出版社2012年版，第65页。
[20]参见朱大旗：《现代预算权体系中的人民主体地位》，载《现代法学》2015年第3期。
[21]参见姜明安：《国家治理现代化过程中国家治理要素的转变》，载《法制与社会发展》2014年第5期。
[22]参见周安平：《善治与法治关系的辨析——对当下认识误区的厘清》，载《法商研究》2015年第4期。
[23]参见孟庆瑜：《绩效预算法律问题研究》，载《现代法学》2013年第1期。
[24]参见马骏：《新绩效预算》，载《中央财经大学学报》2004年第8期。
[25]参见［美］珍妮特·M.凯丽、威廉姆·C.瑞文巴克：《地方政府绩效预算》，苟燕楠译，上海财经大学出版社2007年版，第2页。
[26]参见孟庆瑜：《绩效预算法律问题研究》，载《现代法学》2013年第1期。
[27]See Anoto，Thomas，The Politics of State Expenditure in Illinois，University of Illinois Press，1966，p.122.
[28]参见王柳：《绩效问责的制度逻辑及实现路径》，载《中国行政管理》2016年第7期。
[29]美国《1993年政府绩效与成果法案》为强化预算管理责任同时增加其灵活性就在第9703条明确规定，绩效计划的编制可以申请豁免行政程序性规定和控制，包括职员配置的具体规定、补助或薪酬的限制，以及资金在部分预算分类条目之间的流转的禁止和限制等，以作为对完成绩效目标的个人或组织的责任感的回报。参见财政部预算司编：《部分国家预算法汇编》，外文出版社2005年版，第492页。
[30]参见刘寒波：《结果导向的绩效预算》，湖南人民出版社2014年版，第41页。
[31]例如，《山西省预算绩效评价管理办法》《广西壮族自治区预算绩效评价结果应用暂行办法》《浦东新区财政预算绩效评价结果公开管理办法（试行）》《嘉兴市预算绩效评价实施办法（试行）》等。
[32]有关“合同预算”的相关内容，参见马骏：《新绩效预算》，载《中央财经大学学报》2004年第8期。
[33]参见马骏、赵早早：《公共预算：比较研究》，中央编译出版社2011年版，第320页。
[34]See John L.Mikesell，Fiscal Administration，Hartcout Brace College Publishers，1999，pp.199-200.
[35]参见广东省人民政府办公厅转发省财政厅《关于进一步加强财政支出管理的意见》（粤府办〔2003〕100号）。
[36]参见《浙江省省级部门项目支出预算管理暂行办法》（浙财预字〔2007〕17号）第4条、第29条、第30条。
[37]参见2008年党的十七届二中全会通过的《中共中央关于深化行政管理体制改革的意见》。
[38]参见《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》。
[39]参见王海涛：《推进我国预算绩效管理的思考与研究》，经济科学出版社2014年版.第147～149页。
[40]同上书，第149～153页。
[41]参见财政部《关于推进预算绩效管理的指导意见》（财预〔2011〕416号）。
[42]本书所引用的美国《政府绩效与成果法案》，参见财政部预算司：《部分国家预算法汇编》，外文出版社2005年版，第488～497页。
[43]如澳大利亚的《预算诚信法案》就要求政府要发布一系列的综合性报告，以监控政府的财政行为与目标的一致性，使公众能够监督政府的财政管理活动。这些报告包括在预算编制期间的《经济与财政前景展望报告》，在之后6个月发布的《年中经济和财政展望报告》，以及在财政年度结束后3个月发布的《最终预算结果》报告等。参见苟燕楠：《绩效预算：模式与路径》，中国财政经济出版社2011年版，第61～71页。
[44]在中央层面上，财政部颁布了一系列规范性文件，如财政部《关于推进预算绩效管理的指导意见》（财预〔2011〕416号），财政部印发的《中央部门预算绩效目标管理办法》（财预〔2015〕88号）等；在地方层面上，地方政府出台了一系列有关预算绩效管理的规章制度如合肥市人民政府办公厅印发的《合肥市预算绩效管理考核问责暂行办法》，厦门市财政局印发的《厦门市委托第三方机构参与预算绩效管理暂行办法》，福建省财政厅印发的《福建省预算绩效管理专家管理办法》，湖北省财政厅印发的《湖北省第三方机构参与预算绩效管理工作暂行办法》，深圳市财政委员会印发的《深圳市本级预算绩效目标管理工作规程（试行）》等文件，极大地规范了预算绩效管理活动。
[45]参见［美］艾伦·希克：《公共财政管理工具有效吗？》（上），载《金融法治研究》2016年第6期。
[46]在绩效预算改革中，各个国家都开始收集越来越多的绩效信息，并不断地改善这些信息的质量及与其政策的相关性，并将其整合进预算过程。根据绩效信息在预算过程中的作用，可以将绩效预算划分为三种类型：绩效提交型预算、绩效启发型预算和公式型绩效预算。See Kraan and Dirk-Jan，“Performance Budgeting in OECD Cuntries”，OECD Journal on Budgeting，Vol.7，No.4，2007，pp.22-23.
[47]参见《北京市预算绩效管理办法（试行）》第25条、《上海市预算绩效管理实施办法》第51条以及《山西省预算绩效评价管理办法》第35条等。(https://www.daowen.com)
[48]参见《合肥市预算绩效管理考核问责暂行办法》第7条。
[49]参见《广西壮族自治区预算绩效评价结果应用暂行办法》第12条。
[50]参见辽宁省财政厅《省对下专项转移支付绩效目标管理暂行办法》第22条，《辽宁省省本级部门预算项目支出绩效目标管理办法》第22条。
[51]［美］爱伦·鲁宾：《公共预算中的政治：收入与支出，借贷与平衡》，叶娟丽、马骏等译，中国人民大学出版社2001年版，第148页。
[52]参见［美］史蒂芬·霍尔姆斯、凯斯·R.桑斯坦：《权利的成本——为什么自由依赖于税》，毕竞悦译，北京大学出版社2004年版，第76页。
[53]参见［美］罗伊·T.梅耶斯等：《公共预算经典——面向绩效的新发展》，苟燕楠、董静译，上海财经大学出版社2005年版，第517页。
[54]参见［美］小罗伯特·D.李、罗纳德·W.约翰逊、菲利普·G.乔伊斯：《公共预算制度》，扶松茂译，上海财经大学出版社2010年版，第1页。
[55]参见肖鹏：《美国政府预算制度》，经济科学出版社2014年版，第241～248页。
[56]对于中期财政规划管理改革，国务院于2015年1月3日才发布《关于实行中期财政规划管理的意见》国发〔2015〕3号；而对于权责发生制政府综合财务报告制度改革，国务院也是2014年12月12日才发布《关于批转财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案的通知》国发〔2014〕63号；对于绩效审计机制建构，国务院于2014年10月9日发布《关于加强审计工作的意见》国发〔2014〕48号。
[57]参见牛美丽、何达基、宋小伟：《评价结果导向型管理和预算改革面临的概念和方法上的挑战》，载《公共行政评论》2014年第3期。
[58]参见财政部预算司：《预算管理国际经验透视》，中国财政经济出版社2003年版，第138页。
[59]参见［美］爱伦·鲁宾：《公共预算中的政治：收入与支出，借贷与平衡》，叶娟丽、马骏等译，中国人民大学出版社2001年版，第25～27页。
[60]参见《中央本级基本支出预算管理办法》第4条。
[61]参见《中央本级项目支出预算管理办法》第4条。
[62]参见［美］珍妮特·M.凯丽、威廉姆·C.瑞文巴克：《地方政府绩效预算》，苟燕楠译，上海财经大学出版社2007年版，第1～2页。
[63]参见王旭东：《财政效率问题初探》，载《山东社会科学》2006年第10期。
[64]参见《河北省预算绩效管理问责办法（试行）》第12条、《北京市预算绩效管理问责办法（试行）》第8条。
[65]所谓的配置效率是指政府在根据公共项目实现其战略目标的效果的基础上对资源进行分配的能力，它要求政府具有将资源从旧有的优先项目到新的优先项目，以及从有效性差的计划转向有效性较好的计划的能力。配置效率要求政府建立目标并区分其优先次序，而且它要求政府评估公共支出对于这些目标的实际或者与其贡献。而管理效率是指政府能够有效率地组织和管理财政交易的能力。参见［美］艾伦·希克：《当代公共支出管理方法》，经济管理出版社2000年版，第37～45页。
[66]预算法上的经济责任是指预算法主体实施预算违法行为并造成相应的经济损害后果时，应为赔偿或补偿的责任。参见朱大旗、何遐祥：《预算法律责任探析》，载《法学家》2008年第5期。
[67]参见朱大旗、何遐祥：《预算法律责任探析》，载《法学家》2008年第5期。
[68]参见《俄罗斯联邦预算法典》第293条、第289条、第297条。
[69]参见《北京市预算绩效管理问责办法（试行）》第8条。
[70]Richard Mulgan，Holding Power to Account：Accountability in Modern Democracies，New York：Palgrave Macmillan，2003，p.195.
[71]Dennis，Thompson，Political Ethics and Public Office，Cambridge：Harvard University Press，1987，p.65.
[72]参见曹鎏：《美国问责制的基本构成》，载《华东政法大学学报》2013年第3期。
[73]参见俞宪忠：《优好制度设计的基本原则：激励与惩罚相兼容》，载《社会科学战线》2011年第12期。
[74]根据操作性条件反射的行为强化理论，以“奖励—惩罚”范式为基础的制度设计：奖励性可以起到巩固、保持、加强行为的正强化作用，惩罚性可以起到动摇、减弱、消退行为的负强化作用。参见丰霏：《法律制度的激励功能研究》，法律出版社2015年版，第145页。
[75]参见孟庆瑜：《绩效预算法律问题研究》，载《现代法学》2013年第1期。
[76]参见《习近平：把抓落实作为推进改革重点 重大改革都要于法有据》，载新华网：http：//www.xinhuanet.com/politics/2014-02/28/c_119558018.htm，最后访问日期：2019年7月8日。
[77]参见牛美丽、何达基、宋小伟：《评价结果导向型管理和预算改革面临的概念和方法上的挑战》，载《公共行政评论》2014年第3期。
[78]参见［美］罗伯特·D.李、罗纳德·约翰逊：《公共预算系统》（第6版），曹峰等译，清华大学出版社2002年版，第110页。
[79]参见《静安区预算绩效管理实施办法》第5条、第44条。
[80]参见《辽宁省省级预算绩效管理结果应用暂行办法》第13条、第14条、第15条。
[81]参见《兰州市财政支出绩效评价管理暂行办法》第6条。
[82]参见《晋城市财政局项目支出绩效评价管理办法（暂行）》第3条、《湛江市财政支出绩效评价办法（试行）》等。同样规定对“100万元以上（含100万元）的支出项目试行支出绩效评价”而对于“对一般性、经常性财政支出暂不进行绩效评价，主要通过加强预算编制管理、日常财务管理等措施来规范其支出行为”。
[83]参见财政部预算司编：《中央部门预算编制指南（2013年）》，中国财政经济出版社2012年版，第252页。
[84]本文所引用《俄罗斯联邦预算法典》相关条款均参见财政部预算司编：《部分国家预算法汇编》，外文出版社2005年版，第683～776页。
[85]当前，无论是我国《预算法》《财政违法行为处罚处分条例》，还是地方各级政府出台的绩效追责条例对预算违法行为的追责主要强调的仍然是管理责任。
[86]参见蒋悟真：《我国预算法修订的规范分析》，载《法学研究》2011年第2期。
[87]相关法条参见审计署法制司、外事司、科研所编：《世界主要国家审计法规汇编》，中国时代经济出版社2004年版，第452～454页。
[88]参见《河北省预算绩效管理问责办法（试行）》第12条、第13条、第14条和第15条。
[89]参见《浦东新区财政绩效预算管理行政首长问责办法（试行）》第2条。
[90]参见《河北省预算绩效管理问责办法（试行）》第13条。
[91]参见王雍君：《中国〈预算法〉的修订：精神、理念和核心命题》，载《经济体制社会比较》2009年第2期。
[92]参见付子堂：《法律功能论》，中国政法大学出版社1999年版，第71页。
[93]参见［美］戴维·波普诺：《社会学》，李强等译，中国人民大学出版社1999年版，第482页。
[94]参见［美］E.博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社2004年版，第366页。
[95]张维迎：《信息、信任与法律》，生活·读书·新知三联书店2003年版，第63页。
[96]如国务院《关于深化预算管理制度改革的决定》国发〔2014〕45号指出要加强绩效评价结果应用，将评价结果作为调整支出结构、完善财政政策和科学安排预算的重要依据。《经济建设项目资金预算绩效管理规则》财建〔2013〕165号也强调评价结果反馈与应用，指出财政部可会同主管部门根据工作需要，对绩效较好的予以通报表扬，对较差的通报批评；可按照协议约定或有关规定，采取评价结果与资金安排挂钩等奖惩措施。《财政支出绩效评价管理暂行办法》财预〔2011〕285号也规定对绩效评价发现问题、达不到绩效目标或评价结果较差的，可在一定范围内予以通报并责令其限期整改，直至取消该项财政支出。国务院办公厅《关于对真抓实干成效明显地方进一步加大激励支持力度的通知》国办发〔2018〕117号更是强调对在民生领域真抓实干、取得明显成效的要给予适当奖励或倾斜支持。
[97]为此，国务院《关于深化预算管理制度改革的决定》国发〔2014〕45号明确指出要建立结转结余资金定期清理机制，各级政府上一年预算的结转资金，应当在下一年用于结转项目的支出；连续两年未用完的结转资金，应当作为结余资金管理，其中一般公共预算的结余资金，应当补充预算稳定调节基金。同时，我国《预算法》第42条也规定“各级政府上一年预算的结转资金，应当在下一年用于结转项目的支出；连续两年未用完的结转资金，应当作为结余资金管理”。
[98]参见［美］萨尔瓦托雷·斯基亚沃-坎波、丹尼尔·托马西：《公共支出管理》，张通译，中国财政经济出版社2001年版，第145页。
[99]参见《河北省预算绩效管理问责办法（试行）》第19条、第20条。
[100]参见《河北省预算绩效管理问责办法（试行）》第19条、第20条。
[101]丰霏：《从立法技术到治理理念——中国语境下法律激励理论的转向》，载《法商研究》2015年第3期。
[102]参见A Guide to the Public Finance Act，载新西兰财政部网：http：//www.treasury.govt.nz/publications/guidance/publicfinance/pfaguide，最后访问日期：2017年4月20日。
[103]参见王海涛：《推进我国预算绩效管理的思考与研究》，经济科学出版社2014年版，第126页。