预算法的可诉性理念内涵及其功能
（一）预算法可诉性理念的内涵
法的可诉性理念作为法的基本属性之一，对于其内在机理的认知，必须包括以下两方面：一方面，可争讼性，即任何人均可将法作为起诉和辩护的根据。因此，法律责任必须是明确的、确定的规范，才能成为人们争讼过程中的标准；另一方面，可裁判性（可适用性），法能否用于裁判并作为法院适用的标准是判断法有无生命力、有无存续价值的标志。[79]简言之，法的可诉性理念之内涵，主要是为了制裁或规范法律主体的行为，从而需要不断激发司法的保护作用，这也意味着可诉性将是一个变化不定的概念，它随着对司法作用认识以及它的本质和进化能力而有所不同。[80]考察我国预算法实施的状况，预算问责体系的规范构建仍欠缺，并且由于司法预算制度的滞后性致使司法公正面临极大挑战，那么面对当前的现实，对于可诉性理念在预算法领域的有机落实，必须包含预算法可问责性与司法预算的独立性双重要素。
1.预算法的可问责性
从应然的法律规范模式上分析，为增强规范的约束性，除授权性条款外，还应有义务性条款、禁止性条款的规定，这也是法可诉性理念实现的前提。于是，预算法可诉性的构建首先必须打牢可问责性的根基。预算法的可问责性根植于公共财政中最基本的资源使用原则，预算资源是纳税人对自身财产权进行让渡的结果，纳税人与政府间形成一种委托代理关系，政府的预算行为也就需服从和满足于委托人的意志与要求。[81]因此，政府作为承担提供社会公共服务的代理人，意味着预算行为不得违背纳税人的需求，否则将被纳入预算问责的范畴。
预算法可问责性的实现，要求对于预算主体的僭权或滥权行为，能在预算法律文本之中准确地找到对应的问责规范，并能依此作出合乎司法公正观念的正确处理。那么对于预算立法者来说：一方面，应尽量减少法律空白，以避免产生无问责规范可循的尴尬；另一方面，在保持条文细致、精确、一致的基础上，尽量为法律规范预留可伸缩性的空间，使预算法能从容应对社会形势的变更，避免出现法律僵化的境况。因此，为规范义务的履行，需要填补预算法律责任规定的空白，我国《预算法》中每一项约束性条款都应当有对应的责任条款，应明确每一个行为主体在违法时应承担的责任。[82]以当前我国《预算法》为实证考察对象，上述空白主要需要从两个维度进行填补：第一，行政机关问责制的完善。目前关于行政机关问责制的构建，已基本确立以行政处分（参见第92～95条）与刑事责任（参见第96条）为基础的原始问责架构。但是在预算法的实施过程中，由于当前我国预算违法行为已成一种常态化的现象，[83]如何使这些行为真正得到预算法律规范的制裁已成为当前难以克服的顽疾。对此必须深入剖析预算法可诉性理念的内涵，以期构建系统的司法机制才能使问责规范切实实施。第二，立法机关问责制的完善。在我国当前推行代议制预算决策的模式下，预算监督主要由人大及其常委会、人大代表来行使。尽管从某种意义上来说，人大代表是人民的代言人，人大及其常委会的决定也就是人民自己的决定，但人大代表也具有“经济人”的本性，那么立法机关的权力有时就存在某种异化的可能。[84]因此，需要通过人民制定的宪法来约束立法机关的预算审议和监督行为，立法机关一旦在预算过程中违宪，就应承担相应的宪法责任。这样才能促使代议机关真正成为民意表达的通道，并遏制其异化的可能。
2.司法预算的独立性
司法审判独立性不仅是司法权威与司法公正的坚实保障，而且是法的可诉性体系构建的基本前提。如果一个国家无法保障司法审判的独立性，即使依照可诉性理念构建出具体的司法制度，也无疑将丧失可诉性理念的初衷价值。在预算法领域，当前行政主体预算权力强大，司法预算源于行政机关。为保障预算问责过程中司法审判的独立性，必须提高司法机关预算的独立性，关于该项改革主要应着重于以下几点。
第一，司法预算编制和执行的改革。司法预算编制和执行的改革中心是要确保司法机关拥有独立的司法预算编制与执行权，尽可能削弱行政部门对司法预算编制和执行的影响，同时还应保障财政部门在预算过程里的中枢地位。易言之，司法预算每年应由最高人民法院编制，然后送财政部汇总，财政部虽无权修改预算，但可附加书面修改意见，再由国务院报全国人大审批，批准后国务院及其财政部门需按照既定预算拨付相应款项，最高人民法院具体负责执行。[85](https://www.daowen.com)
第二，司法预算审批的改革。为了实现司法审判独立与司法公正，必须排斥外来干涉，尤其要隔绝地方政府对司法权可能的干扰。司法预算支出应由中央财政负担，全国人大负责审批司法预算，全国人大应尊重和保障司法机关能独立履行司法职能。
第三，司法预算监督的改革。由于上述改革是确保司法机关能独立行使司法预算的编制和执行权，但权力的行使离不开监督，为此需要强化司法内部的监督、人大的监督以及审计机关的监督，来确保司法预算的合理性与合法性。
（二）预算法可诉性理念的功能
我国《预算法》的实施机制除依赖行政机关所具有的谦抑性之倾向，以及代议机关所承载的民主性之导向外，更仰仗于可诉性理念而树立的司法权威，预算法可诉性理念既是维护法律形式完整性和功能健全性的必备要素，又是促使象征意义上预算法转向实质的关键。具体而言，预算法可诉性理念的功能主要表现在以下几个方面。
首先，保障权利的实现。按照公共财政的基本理念，“要求确立纳税者基本权利，要求广泛地确保财政过程中的民主主义”。[86]对于这些要求的实现，预算法可诉性理念则为其提供了坚实的保障：当纳税人的权利受到侵害时，只要社会主体求助于司法，就应享有相应的救济权。因此，预算法可诉性理念体现出保障人权的价值和精神，是国家法律赋予社会主体在其权益受到侵害或与他人发生争执时，请求法院通过审判方式保护其合法权益的权利。[87]
其次，化解社会矛盾。预算法的主要功能是为社会公众所需的公共产品与服务提供保障，但预算资源是有限的，而社会公众对公共资源的需求是无限的，这种资源有限与需求无限之间的矛盾，可能将牺牲部分公众的需求，甚至可能造成对社会公共利益的损害。如果司法权对此束手无策，上述侵犯可能会常态化，矛盾可能会积累直至被激发。在司法权介入上述矛盾的处理进程中，司法机关将扮演一个重要的调停角色，通过提供一个中立而又不失权威的场所来讨论矛盾的解决，必要时还可采取临时措施提供紧急救济。司法机关的角色定位，有助于社会公共利益与个人利益之间寻求平衡。
最后，提供利益表达的渠道，实现社会公正。在罗尔斯的《正义论》中，公正实际上是利益的协调和平衡，是通过博弈形成的一种均衡。而所谓的博弈和均衡，本质上就是各种利益的充分而平等的表达过程，若非如此将不能实现。当代中国已进入利益多元化时代，面对多元的利益表达，“党委和政府应当为各个阶层群体提供以理性、合法的形式表达利益诉求的制度性平台，使多元社会的各种利益诉求能够通过公正、规范、有效的渠道输入公共决策过程中，供决策者整合和选择，从而制定出得到社会普遍认可的公共政策”。[88]由此，依照预算法可诉性理念构建的司法诉讼平台，通过各自充分而平等的利益表达，不但有利于预算分配的合理化、合法化，而且有助于社会公正力量的不断强大。