公共预算的规制特色：政治性与法律性
对于预算本质的研究，国外学界存在“预算是政治的一个次系统”的认知，[49]甚至断言“公共预算的研究就是政治的研究”。[50]结构功能主义认为，社会是由经济、政治、法律和文化纵横多层次子系统构成的整体。就此意义而言，预算法作为社会子系统之一可以界定为在特定的经济和文化系统中为整合和实现不同主体间的特定政治目的而存在的子系统。因此，预算既是一种法律现象，也是一种政治现象。从法律性视角而言，预算法作为各方权利（力）的配置机制或各方政治目的的整合机制，在为各方主体权利（力）提供限度的同时，各方权利（力）则在预算法中获得了合法性和合理性，各方的政治目的亦被预算法驯化与整合。从政治性视角而言，预算法则成为各方主体追求政治目的的工具或整合各方政治目的载体，政治目的超越预算法之上，赋予了预算法以内涵和效力。于是乎，公共预算的研究不能局限于对预算法文本的规范解释和逻辑推理，也不能被纯粹地视为一种脱离预算实践的法律规范主义，那些对公共预算起决定性作用的政治因素也同样应纳入分析范畴，唯有如此，才能真正理解和认识公共预算。
现代公共预算法治与现代立宪政治相伴相生，是现代立宪政治的子系统。不同的社会阶层、利益集团通过不同的政治形式或路径参与预算过程，以实现自身（阶层）的特定利益诉求。预算法则是作为特定政治目标追求和权力配置合法化的工具，从而实现各方利益的动态平衡。政治是关于权力的艺术，公共预算的政治规制难以避免对预算权利（力）的发力。从权利（力）角度而言，预算法政治性的影响因子一般包括预算权力结构、预算主体决策方式以及民主模式等。[51]正因如此，预算法的政治性突出表现为三个方面：（1）预算权力的结构性能，权力得以合理配置便是形成权力主体间一致行动的目标，预算权力的结构性能优良与否不仅在于权力界限划分的清晰与否，更主要的是预算权力的配置能否接受政治系统运行效果的考验。一国预算权配置采用集中型还是分散型，人大主导型抑或是政府主导型，这都是国家的政治实践问题，只不过基于权力分配的法治路径，大部分国家会将此政治决定转换为立法规范，从而实现预算权力的政治安排和法治保障。（2）预算主体的决策方式，从20世纪50年代开始，以美国为首的许多国家进行了一场理性预算改革，希望用理性的预算分析来取代政治判断，[52]然而却疏忽了“预算决策始终是与政治斗争结合在一起的”，[53]决策者只能在组织规章制度、效率准则、组织认同等框架下作出决策。（3）预算民主的启动模式，我国的预算民主改革总体上是由政府主导的，目前的一些参与式预算试点也基本上是由当地开明的地方官员所推行，[54]虽然我国《预算法》对预算公开义务的进行了明确的法律规定，但在具体执行上，对于违反预算公开义务的政府部门或官员，更多地还是依赖政治问责途径，透露出预算民主的行政主导色彩。(https://www.daowen.com)
预算制度的政治性和法律性在互动与平衡中推动预算法治的发展，这种发展过程体现了通过张扬预算的法律性来实现对政治性的驯化过程。首先，预算法的发展深嵌于整个西方政治的发展史，预算的政治性与法律性相伴相随。整个西方预算制度的发展史就是与王权斗争、政治冲突、立宪政治、民主发展相关的政治演化史。英国1215年《大宪章》、1688年《权利法案》使君主立宪政体确立，财政权也逐步为议会所掌控，在政治上议会甚至为了控制国王对皇室经费滥用的行为，通过1782年《经济改革法案》，将国王世袭的私人财务都归于议会控制之下，对王室规定了明确的开支方针和受托责任等。[55]美国1921年《预算与会计法案》、1974年《国会预算与扣押控制法》以及1990年《预算执行法案》等财政性法律的颁布，在实现议会、总统、审计署及法院等主体之间预算权合理配置的同时，还进一步稳固了各个政治主体之间的政治博弈规则。简言之，解读预算法治的发展史，它伴随整个西方政治制度的成长和变革进程，在政治体系历经多轮震荡而走向成熟之时，也逐渐奠定了现代预算法的基本体系和良好的预算法治基础。其次，政治性是预算法价值理念的来源。法律由人制定，政治系统成为共同体目标形成和确定机制，而这些共同体价值（目标）则成为法律的理念。再次，预算法的政治性为法律性提供权力基础，为法律性提供了国家强制力保障。“‘法律的苍穹’不是独立存在的，它建立在政治的柱石之上。没有政治，法律的天空随时可能塌陷。”[56]最后，预算法的法律性是共同体政治目的的承载和良性政治秩序的保障。在社会共同体中，各主体信任的不是政府，而是支撑这一共同体的法律。法律是“通过害怕而相互制约的工具，是共同认识和价值观的贮藏室”。[57]要想预算法的政治性或共同体政治秩序（目的）得以实现，必须借助预算法的法律性，从而在赋予共同体政治秩序（目的）合法性和规范性的同时，约束政治恣意，确保不会走向共同体政治秩序（目的）的反面。总体而言，法律性犹如预算法的骨骼，政治性犹如预算法的精神（理念），无骨骼则预算法则无法恰当承载特定的精神（理念），无精神（理念）骨骼将徒有其表，失去应有功能。[58]