预算善治是绩效预算治理的价值追求
预算善治是预算治理现代化实现的理想状态。但是，预算善治是一种“抽象的”“被赋予的”善，需要具体的制度构建使其转化为“具体的”“自带的”善。[22]为此，注重财政资金的配置效率与运作效率并以结果为导向，实现社会利益最大化的兼具工具主义善与目的主义善的绩效预算管理模式无疑成为实现预算善治终极价值目标的最优制度选择。绩效预算（Performance Budgeting）是发达国家在新公共管理理念和财政民主化背景下，追求政府资金效率的一种预算管理方式，通过设定有意义的绩效目标、衡量进展情况、为决策者在配置有限资源和审议优先次序时提供信息，从而在公共服务中创造价值。[23]时至今日，无论是理论界还是实务部门对于“绩效预算”一词还没有一个得到普遍认可或广泛接受的定义。有学者将其理解为一种实现公共财政支出“货币价值”最大化的财政管理体制，[24]还有的将其理解为一种决策规则，认为绩效预算是一种把资源配置的绩效好坏挂钩的预算形式。[25]与传统预算模式相比，绩效预算将预算理性注入预算管理的全过程，呈现以下特征。[26]
1.以结果为导向
长期以来，世界各国奉行的是一种投入导向型的政府预算模式，其突出强调的是预算管理的资金分配职能，即政府支配了多少资金，投放到了哪些领域，哪些社会群体享用了财政资金。这种模式追求的是政治效果或遵从绩效，注重预算支出的民主性和合法性，而忽视财政资金投入的实际结果。与此不同，绩效预算则将政府预算视为一种以结果为导向的投入与产出过程，并把预算的产出和结果区分开来，把产出界定为投入的直接成果，把结果界定为这些产出所带来的社会后果，绩效目标要能清晰反映预算资金的预期产出和效果，并以相应的绩效指标予以细化、量化描述。它要求政府的预算报告不仅要清楚地说明政府资金使用了多少、产出了什么，而且还要说明取得了什么社会效果。
2.以分权为激励
在传统的控制型预算管理体制下，预算管理机关与支出机构之间是一种管理与被管理、监督与被监督的关系，预算管理机关充当的是财政资金的“保护者”与“看守者”的角色。[27]而以“目标—绩效—责任”为轴心的绩效预算本质上属于“分权化预算”，它使预算管理与监督的重点从原来的“注重过程”变为“注重结果”，从而使预算权力配置发生根本性的变化。[28]在以结果为导向的绩效预算模式下，国家权力机关作为预算审批者的地位并没有发生改变，但是其对于预算的影响力呈现下降的趋势，部分预算权力被赋予预算管理部门，从而形成新的权力制约关系。[29]预算管理部门的工作重点从关注支出的合法性逐步转移到关注支出的结果与绩效、从关注过程逐步转移到关注支出机构的支出重点与总量，预算管理机关与支出机构之间的关系由过去的支出增加与削减之间的博弈转为在平等协商基础上拟定支出的绩效改进方案与措施，由过去通过具体预算额度与预算项目安排形成的控制关系转变为由预算总额、战略目标以及绩效责任形成的控制关系。[30]预算管理机关不再是预算资金的“守护者”与“控制者”，而成为预算支出与国家宏观经济目标、财政目标的适应性的“政策管理者”以及支出绩效的“评价者”。与此同时，支出机构在预算资金的使用上获得了包括自由裁量、自由调剂甚至是结余资金的留用或者是获得奖励等自主权。
3.以绩效评价为关键(https://www.daowen.com)
绩效评价是指预算绩效管理主体根据设定的绩效目标，运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对财政支出的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价。按照评价主体的不同可分为财政部门评价（评估）和预算部门（单位）自行评价，按照评价的内容可分为项目支出绩效评价、部门整体支出绩效评价、基本支出绩效评价和财政政策综合绩效评价等。推行绩效预算的目的在于建立投入与结果之间的关联性，但在将资源与成效相关联之前，政府需要系统地采集与成本和绩效有关的可靠、一致、完整且可比较的信息。因此，建立起一种科学有效的绩效评价机制，即一种对公共部门资源利用、产出以及预期结果之达成等有关信息的系统收集、分析和报告的制度和流程，进而通过一组指标来衡量政府活动的产出和结果实现的程度，对于能否真正施行绩效预算制度具有至关重要的意义。在实践中，绩效评价也常常成为各国推行绩效预算改革时遭遇的最突出的薄弱环节，因为绩效评价面临评价指标的恰当选取、评价标准和方法的科学确立、绩效信息的有效供给和合理运用等诸多现实问题的困扰。为此，财政部印发的《预算绩效评价共性指标体系框架》分别从项目支出绩效评价、部门整体支出绩效评价和财政预算绩效评价三个方面构建了共性指标体系框架，用于在设置具体共性指标时提供指导和参考。各级地方政府根据本地区的实际情况也出台了一系列预算绩效评价办法，对绩效评价职责分工、评价对象与内容、评价的指标体系和评价方法、工作程序以及绩效评价结果的反馈与应用等都作出了明确的规定。[31]
4.以监督和责任为约束
使用者与所有者相分离是公共财政资金的基本特征，公共财政资金的使用者与决策者是政府或由公众选举出来的代表，而资金的所有者是广大的纳税人，两者之间存在一种委托—代理关系。公共财政资金的决策者或使用者可能会根据自己的利益偏好而未考虑纳税人的意愿使用财政资金，为此就要在公共预算过程中建立财政问责机制，以防止公共财政资金被用于私人目的，并进一步确保公共财政资金能够最大化地满足社会公众的需要。
在传统的预算管理模式下，预算管理机关的责任是十分明确的，但结果导向的预算管理模式赋予了预算管理机关新的职责：首先，结果导向的预算管理模式在进一步强化目标和支出总额控制的同时，适当给预算支出机构下放支出管理权限，减轻了预算管理机关对具体支出项目的控制责任；其次，结果导向的绩效预算以支出的考核评价为标准，改变了过去将产出或投入作为考核评价标准的做法，公众对支出结果的满意度成为检验支出是否合理的重要标准；最后，在支出总额控制的前提下，预算管理机关与支出机关之间的关系由管理与被管理的关系转变为相互尊重和平等的“合同预算”关系，由此也导致了支出责任发生变化。[32]在预算分权的同时，当然离不开预算监督和责任的约束。与投入导向型预算制度不同，绩效预算使资源投入与政府行为的产出和效果联系起来，大大提高了政府运行的透明度，不仅使政府内部的管理者能够准确把握其工作的优劣状态，政府绩效报告还可以成为广大社会公众评价和监督政府的一个基本依据。
综上所述，绩效预算不仅体现出由片面强调实现国家职能、保障公权力行使逐步转变为满足公共需求、促进民众权利的“以人为本”的价值追求，体现出财政分权与管理责任相统一的预算法治的基本要求，更体现出受托责任、公开透明、可预见性和公众参与的公共治理的四个支柱。因而，绩效预算是预算善治的具体制度体现，而预算善治是绩效预算的终极价值目标，二者互为表里、相辅相成。