预算法现代化的历史演变及其中国道路
“预算是一个涉及到权力、权威、文化、协商一致和冲突的过程”，[143]它将伴随一国政治、经济、社会等要素的变化而不断作出适应、调整与转型，这其实也反映出预算法逐步迈向现代化的发展进程。
（一）西方预算法现代化的发展历程
19世纪的英国和20世纪的美国是近代公共预算制度的滥觞之地，制度的产生初衷在于控制政府的财政资金并对人民负责，其后随着政治、经济以及社会环境的变迁，整个改革进程中的民主化与理性化程度逐渐加深，形成了三个发展阶段。
首先，注重预算控制的改革阶段。此阶段的预算以年度性与渐进性为原则进行编制，并以分项列支的形式表现出来，故而预算是“稳定可预测的”。以美国为例，一方面议会控制着征税权，预算部门只有得到议会审议批准才能动用财政资源；另一方面通过1921年的《预算和会计法案》赋予了总统在“预算编制中的正式角色”，[144]并加强了对财政支出的控制。国家通过“预算增长”汲取财政收入，并在立法与行政的互动博弈中形成了基本的预算约束能力。然而，此时的国家预算是一个以基数增长为导向的自下而上的微观预算活动，更多适用于持续增长的经济环境，如果经济增速放缓则极易出现财政危机。自20世纪50年代开始，西方国家开始探索一种新的“理性预算模式”，预算的关注重点从投入控制转移到管理效率。
其次，强调理性预算的改革阶段。此阶段的显著特征是用科学理性的预算分析来决定预算资源的配置问题，以排除政治因素的干扰，由此在美国出现了以预算产出为重点的绩效预算、运用战略计划引导预算资金配置的计划项目预算以及取消预算基数对资金配置的影响而基于预算项目的优先性配置预算资源的零基预算等模式。[145]如为确保将有限的预算资源配置到最迫切或最有效的公共领域，加拿大联邦政府于20世纪90年代中期启动了“项目审查改革”，联邦政府依据预算案是否服务于公共利益、政府参与的必要性与适当性以及在支付能力内能否提高支出效率等标准，对除重大法定项目外的联邦部门的财政支出进行全面的综合审查，并最终通过重新设计方案或整合原方案，甚至将项目转移给地方政府或者使项目民营化来提高财政效率。[146]同时期，英国政府亦在1998年引入“全面支出审查”制度，采取一个多年期的全面支出审查计划取代渐进性预算制度，以重新优化分配预算资源、消除不必要财政开支来提高公共服务质量。[147](https://www.daowen.com)
最后，强化预算运作的改革阶段。此时期的预算重点虽然继续关注预算总额的控制与预算资源的配置，但在加强预算控制之时，还以功能效果为导向赋予预算执行部门更多的自由空间，并通过契约的方式明晰各预算参与主体的权利义务关系。如为提升预算资源运作效率，新西兰《公共财政法案》赋予支出部门非经议会的批准而享有部分重新分配资源的权利。[148]澳大利亚预算绩效管理赋予部门预算管理自主权，可以灵活地选择实现绩效目标的途径和方法，进而实现政策与管理的有机融合。而瑞典预算部门管理者还享有整体拨款权利、资金结转权利以及人事薪酬方面的权利，可以在整体拨款额度内自主决策如何分配财政资金以及以何种方式实现产出目标，并可自行确定工作人员的薪酬。[149]
简言之，西方预算法的现代化实际上经历了从初级的预算控制到中级的资源配置再到高级的预算效率最优化的发展过程，即一个由规范治理到有效治理的转变过程。
（二）预算法现代化的三重能力
受西方预算法的历史演进之启发，学者提出了预算法现代化的不同见解。如安德鲁斯（Andrews）依据财政纪律和财政可靠性、提高基于政策的财政拨款质量以及提高技术支出或成本效益三个指标，将预算发展阶段划分为非正式预算制度、以控制为核心的预算制度、以分配效率为核心的预算制度和以运作效率为核心的预算制度，即四个由低向高进化的阶段。[150]勒娄普（Leloup）依据行政机关与立法部门间的预算权力配置、预算环境与政策的变化等维度将预算法的发展历程划分为以渐进主义为主的旧预算范式时期、预算过渡时期以及正在形成的新预算范式时期三个阶段。[151]凯顿（Caiden）则将预算发展历程概括为前预算阶段、预算阶段以及后预算阶段三个方面，并认为未来预算改革的重点是通过适当的定期干预来获得对相对自主和分散的制度的控制，同时要加强财务管理能力以及确定公共财务责任和绩效的可接受标准。[152]学者马骏基于政府的预算总额控制能力、资源配置能力和运作能力将我国的预算发展历程概括为前预算时代、预算能力的形成以及预算能力的发展三个时代。[153]
尽管学界对于预算法现代化的认知不尽相同，但不难得知预算法现代化的整个历程，本质上就是要实现传统预算（政府预算）向现代预算（公共预算）的完全转变，其导向应从“实现国家职能、保障公权力行使”彻底转向“满足公共需求、促进公民权利”。[154]即预算法现代化必须立基于民本主义，“民惟邦本，本固邦宁”，必须坚持权利本位让人民生活得“更加体面、更有尊严”，而这一切又依赖公共财政供给能力、预算资源分配能力之充分保障，以实现优质公共产品的最优化给付。综上所述，预算法现代化维度可概括为三个层面：一是对公共财政资源汲取与使用的约束能力。公民权利的实现不仅依赖私人部门的市场交易，更依赖国家承担公共物品供给的社会职能的发挥，而国家公共职能的发挥又须遵循客观经济规律并符合经济发展状况，这就需要通过预算对所涉及的财政收支实施有效的约束。二是对公共财政资源的配置能力。预算资源的稀缺性与支出需求的无限性之间的矛盾，决定了公共预算的本质是一个关于预算资源的选择与取舍的过程。[155]要实现资源向公民权利领域的优化配置，需要预算在行动者之间、项目之间及受益人之间进行科学权衡与分配，以实现资源的有效配置。三是对公共财政资源的运作能力。现代预算侧重“结果导向”，关注的是预算部门为实现既定预算目标而对预算资源进行分配的效率，以及预算部门所花费的预算资源与该资源消耗所获得的产出之间的比率。三个维度之间，预算约束能力是预算法现代化的基石，是提升预算配置能力和运作能力的前提；而预算配置能力作为预算法现代化的衡量标准，是实现预算法现代化的重要保障；预算运作能力是预算法现代化的终极价值目标，直接关系预算法现代化的实现程度。通过体系化解析，预算能力研究的价值在于它使预算法律主体能够“胜任”其应充当的预算法治角色。只有在坚持和改善预算能力的基础上，妥善解决预算法治体系建设中存在的重大问题，才能全面推进中国预算法现代化。概言之，对预算法现代化的三重能力维度的归纳，不仅集中描绘了西方预算制度的演进历程，也全面展现出现代预算制度的发展图景。
（三）预算法现代化的中国道路
中国预算法现代化的提出绝非横空出世，而是有着特殊的使命担当，是历史与现实的共同要求。中华人民共和国成立之初，经社会主义改造，我国进入了“自产国家”时期，即财政收入主要来自国有企业的上缴利润，预算仅是资源配置计划的外在反映，此时现代预算缺乏“生根发芽的土壤”。实行改革开放政策并开启市场经济改革后，中国转型至“税收国家”时期，税收成为财政收入主要来源，预算不再仅是“国家管理的工具”，而转变为“治理国家的重器”，预算作为政治、经济和社会体系之间沟通的媒介环，在国家治理中的地位也不断凸显，除加强全口径预算决算审查监督外，还强调对地方政府债务的管理，并要求全面实施绩效管理，预算治理能力在得到不断增强的同时，推进预算法现代化已成为迫切的现实需要。
预算法现代化的改革作为全面深化改革“总棋局”的“突破口”和“主线索”，应打破传统的由单一财政部门主导、仅服务于经济领域等矮化预算治理格局的狭隘思维，跃升为由国家权力机关、行政机关以及社会公众等多元鼎力的共治视野，真正发挥预算作为国家治理基础和支柱作用的功能。[156]
然而，应清醒地认识到，当下中国预算法现代化水平以及公共预算发展实践均处于初步阶段。当下中国并未形成坚实的“规范治理”基础——无论是预算的规范性还是制衡性都有待继续提升，这就决定中国预算法现代化不能机械地沿袭西方预算法的现代化经验，而应立足转型期已有的预算法治资源，寻找真正契合中国国情的预算法现代化道路。
尽管有学者认为，推进预算法现代化，应先行夯实“规范治理”，再行开展“有效治理”，否则将造成一定的风险。[157]但改革开放40年以来，中国始终秉承“一种传统与革新并存、不断形成又不断突破路径依赖的”[158]改革进路，且现已基本搭建出现代预算制度的主体框架，建立了以控制为中心的现代预算制度。作为一场系统性的预算法现代化变革，本就是机遇与挑战并存，要实现“弯道超车”，就须在理性与经验所能预见的范围内，趟出一条“规范治理与有效治理”同步推进、同步发展的中国道路。[159]为加快建立“内容完整、编制科学、执行规范、监督有力、讲求绩效和公开透明”[160]的现代预算制度，务必需要构建一个涵盖约束能力、配置能力和运作能力的三足鼎立之预算法现代化发展格局。