五、结语
“尊师重教”绝非一句空洞的口号，而应以实际行动予以践行。通过对“教师集体讨薪”事件的深入分析不难发现，当前我国教师薪酬保障的不足以及教育财政制度实施的疲软，若仅仅依靠有待完善的事后追责机制，将难以保障教师合法权益的实现。为此，有必要转变教师薪酬财政法治保障的观念，要求构建“三段式”的、贯穿全过程的教师薪酬保障体系，即着重确立教师劳动报酬优先权制度，再具体落实教师薪酬优先给付的财政保障机制以及完善拖欠教师薪酬的问责机制与教育财政执行法律监督机制，此举应是破解“教师集体讨薪”难题与保障教师合法权益可供选择的财政法治进路。当然，在法治作为国家治理基本方式的当下，从财政法治层面透析“教师集体讨薪”事件所带来的问题，离不开良法价值的贯彻、公民法治意识的提升、多元立法间的衔接和健全、深化依法行政以及推进公正司法等条件的配合。
【注释】
[1]［美］艾伦·希克：《当代公共支出管理方法》，王卫星译，经济管理出版社2000年版，第6页。
[2]［德］汉娜·阿伦特：《论革命》，陈周旺译，译林出版社2007年版，第236页。
[3]2015年6月24日国务院法制办在官网上公布《中华人民共和国预算法实施条例（修订草案征求意见稿）》（以下简称《条例草案》）。对《修订草案》进行初步统计：全文分为8章共计118条，关于“财政部门”的字样总共出现105次，散布在58个条文之中；“财政部”的字样更是频现149次，分散在70个条文中。
[4]参见胡明：《预算治理现代化视角下的〈预算法实施条例〉修订》，载《法学》2015年第10期。
[5]［美］富勒：《法律的道德性》，郑戈译，商务印书馆2007年版，第5～114页。
[6]正义和善是政治正当最基本的价值理念。参见［古希腊］亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1983年版，第148页。
[7]罗尔斯的正义是指应用于社会制度时的正当。参见［美］罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社2009年版，第153～307页。
[8]韦伯将合法性统治分为合理性统治、传统性统治和魅力性统治。参见［德］马克斯·韦伯：《经济与社会》（上卷），林远荣译，商务印书馆1997年版，第241页。
[9]蒋悟真：《法理念视野下的预算法修改理路》，载《法商研究》2011年第4期。
[10]参见［爱尔兰］约翰·莫里斯·凯利：《西方法律思想简史》，王笑红译，法律出版社2010年版，第66页。
[11]光复书局大美百科全书编辑部：《大美百科全书》（第9卷），台北，光复书局企业股份有限公司1990年版，第202～203页。
[12]［英］丹宁勋爵：《法律的正当程序》，刘庸安等译，法律出版社1999年版，第1页。
[13]［美］约翰·V.奥尔特：《正当法律程序简史》，杨明成、陈霜玲译，商务印书馆2006年版，第7页。
[14]如在1869年“屠宰场案”和1884年“赫塔多案”就否定了实质性正当程序的效力。随着正当程序理念的发展，在1885年“合租公寓雪茄烟案”及之后的“奥尔盖耶诉路易斯安那州”案件中，实质性正当程序理念得以确立，从而使正当程序理念得以拓展。参见［美］伯纳德·施瓦茨：《美国法律史》，王军等译，中国政法大学出版社1990年版，第118～122页。
[15]［美］詹姆斯·安修：《美国宪法判例与解释》，黎建飞译，中国政法大学出版社1999年版，第45页。
[16]法治在戴雪看来意味着法律相对于专断权力的优越性及法律面前人人平等的思想。参见［英］戴雪：《英宪精义》，雷宾南译，中国法制出版社2001年版，第228～245页。
[17]Gerald J.Postema，“The Principle of Utility and the Law of Procedure：Bentham's Theory of Adjudication”，Georgia Law Review，Vol.11，1976，pp.1393-1424.
[18]参见［美］罗纳德·德沃金：《原则问题》，张国清译，江苏人民出版社2005年版，第96～131页。
[19]See R.A.Duff，Trial and Punishment，Cambridge University Press，1986，pp.110-114.
[20]法治在戴雪看来意味着法律相对于专断权力的优越性及法律面前人人平等的思想。参见［英］戴雪：《英宪精义》，雷兵南译，中国法制出版社2001年版，第228～245页。
[21]［美］马丁·P.戈尔丁：《法律哲学》，齐海滨译，生活·读书·新知三联书店1987年版，第240～241页。
[22]［美］迈克尔·D.贝勒斯：《法律的原则——一个规范的分析》，张文显等译，中国大百科全书出版社1996年版，第36页。
[23]［美］伯尔曼：《法律与宗教》，梁治平译，中国政法大学出版社2003年版，第21页。
[24]同上书，第21～22页。
[25]［英］弗里德利希·冯·哈耶克：《自由秩序原理》，邓正来译，生活·读书·新知三联书店1997年版，第121页。
[26]［美］E.博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1999年版，第252页。
[27]［美］约翰·罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社2009年版，第237页。
[28]［法］邦雅曼·贡斯当：《古代人的自由与现代人的自由》，阎克文等译，上海世纪出版集团、上海人民出版社2003年版，第236页。
[29]［英］戴维·M.沃克：《牛津法律大辞典》，李双元等译，法律出版社2003年版，第537～538页。
[30]See Amos Maurice，“A Day in Court at Home and Abroad”，The Cambridge Law Journal，Vol.2，No.3，1926，pp.340-349.
[31]参见［美］罗纳德·德沃金：《认真对待权利》，信春鹰、吴玉章译，生活·读书·新知三联书店2008年版，中文序言第21页。
[32]参见［美］詹姆斯·W.费斯勒、唐纳德·F.凯特尔：《行政过程的政治——公共行政学新论》（第2版），陈振明、朱芳芳等译，中国人民大学出版社2002年版，第251页。
[33]参见［日］谷口安平：《程序的正义与诉讼》（增补本），王亚新、刘荣军译，中国政法大学出版社2002年版，代译序第10页。
[34]参见惠铭生：《宁可政府“关门”，也不让法律闭眼》，载中国法院网：http：//www.chinacourt.org/html/article/200709/06/263527.shtml，最后访问日期：2011年7月15日。
[35]参见孙语双：《美国政府关门风波暂告段落，但言“墙争”终止为时过早》，载澎湃新闻网：http：//www.thepaper.cn/newsDetail forward2910577，最后访问日期：2019年7月25日。
[36]［古希腊］亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1983年版，第138页。
[37]参见［美］彼得·伯格，托马斯·卢克曼：《现实的社会建构》，汪涌译，北京大学出版社2009年版，第47页。
[38]［美］彼得·伯格、托马斯·卢克曼：《现实的社会建构》，汪涌译，北京大学出版社2009年版，第47页。
[39]参见叶姗：《前置性问题和核心规则体系研究——基于“中改”〈中华人民共和国预算法〉的思路》，载《法商研究》2010年第4期。
[40]［美］艾伦·希克：《当代公共支出管理方法》，王卫星译，经济管理出版社2000年版，第45页。
[41]2010年在网上公布全部114个部门预算的广州，2011年部门预算的公开程度从100%骤降至18.4%。2011年深圳的92个政府部门中，公开部门预算的比例仅为34个。参见黄河、王小乔：《政府预算公开：“退”一步为了跳得更远》，载《南方周末》2011年3月10日，第A11版。
[42]该意见中对预算公开主体的规定为：各级政府财政部门负责本级政府总预算、决算的公开，各部门负责本部门预算、决算的公开。因此，各级财政部门只公布“总账”，而各级政府部门则负责自身“分账目”。
[43]该条将预算公开定位在非常粗的线条上，即使一些部门想进一步深入公开，但碍于此条规定，难以成行。
[44]参见王晓霞：《地方预决算公开度排行榜公布227个单位未公开预算》，载新浪财经：https：//finance.sina.com.cn/china/2018-11-29/doc-ihmutuec4836998.shtml，最后访问日期：2019年7月6日。
[45]参见唐娟：《预算监督：构建阳光下的政府财政——深圳市人大常委会预算监督制度评介》，载《人大研究》2005年第2期。
[46]听证制度具有广义和狭义之分，广义听证制度包含正式听证制度和非正式听证制度；狭义的听证制度指正式听证制度。在正式听证制度中当事人必须亲自参加听证程序。
[47]参见朱大旗：《从国家预算的特质论我国〈预算法〉的修订目的和原则》，载《中国法学》2005年第1期。
[48]参见邢会强：《程序视角下的预算法——兼论〈中华人民共和国预算法〉之修订》，载《法商研究》2004年第5期。
[49]以2010年广东省为例：广州市在4月5日召开人大会、深圳市在5月31日召开人大会、佛山市则在7月22日才召开人大会。
[50]沈茜蓉：《温岭公共预算改革：“参与式预算”的民主样本》，载雅虎网：http：//news.cn.yahoo.com/ypen/20110120/180162_1.htm1，最后访问日期：2011年7月11日。
[51]美国预算委员会的功能是对预算进行综合考察，包括预算支出、预算收入及各种支出间的比较，同时向国会提出建议，规定预算支出、收入、盈亏、公债总额等。国会预算局由众多专家组成，主要是帮助国会编制预算，对预算报告、经济和财政政策进行分析等研究。两者共同致力于预算的合理分析与编制。
[52]“开门办预算”打破了以往财政部门编制预算的封闭性，使民众能对政府财政拨款进行了解，尊重了人民的知情权。参见吴贻伙：《安徽合肥邀请人大代表等提前审查预算编制》，载新浪网：http：//news.sina.com.cn/c/2011-03-28/013022190294.shtml，最后访问日期：2011年6月9日。
[53]参见我国《预算法》第38～42条。
[54]参见刘剑文、熊伟：《预算审批制度改革与中国预算法的完善》，载《法学家》2001年第6期。
[55]参见［美］杰克·戴尔蒙德：《俄罗斯新预算体制：批判性评价及未来改革议程》，载马骏、於莉编：《公共预算改革发达国家之外的经验与教训》，於莉、马骏编译，重庆大学出版社2010年版，第70～71页。
[56]我国人大会会期短（地方4～7天，中央15天左右），用于审查预算草案的时间最多1～2天。如2011年我国给代表审查预算草案时间为3月8日，仅1天时间。
[57]根据我国预算审议现状，预算案的未决主要包括：一是指预算案不议定，预算案正在审议程序中，但尚未决议，指人大能够依法审议并且没有全部否决预算案的情形；二是指预算案被否决，预算草案没有获得人大的通过的情形。
[58]如1995年河北省饶阳县政府预算报告被否；2009年承德政府预算报告两度被否，直至第三次审议才得以通过；2010年深圳关于公务员近30万元年薪的预算草案被否，等等。
[59]参见刘剑文：《民主视野下的财政法治》，北京大学出版社2006年版，第249页。
[60]参见周波：《政府间财力与事权匹配问题研究》，东北财经大学出版社2009年版，第290页。
[61]参见冯健身、张弘力：《中国预算支出制度改革设想》，载中国财政学会编：《构建预算管理模式》，经济学出版社2000年版，第103页。
[62]参见王加林：《发达国家预算管理与我国预算改革的实践》，中国财政经济出版社2006年版，第35页。
[63]Irene S.Rubin，The Politics of Public Budgeting：Getting and Spending，Borrowing and Balancing，4th Ed，Chatham House Publishers of Seven Bridges Press，2000，p.245.
[64]参见马岭：《我国预算大幅“超收”的法律原因评析》，载《法学》2010年第9期。
[65]参见胡明：《我国预算调整的规范构成及其运行模式》，载《法学》2014年第11期。
[66]［美］艾伦·希克：《当代公共支出管理办法》，王卫星译，经济管理出版社2000年版，第4页。
[67]例如，《阿拉伯联合酋长国宪法》第131条规定：“非依据法律不得将总预算支出部门的拨款项目转入另一个项目，必须由法律作出规定。”
[68]例如，《法国预算组织法》第12条第4款规定：“任何科目流用或经费转移，只能在预算法案规定的项目间才能进行。不能从其他支出分类向人员支出分类进行科目流用和经费转移。”《德国联邦预算法》第19条第1款对“可结转性”也明确规定：“有关投资支出以及基于特定目的收入之支出，可以转移（预算年度结束时尚未使用之支出，得为其支出目的而跨越年度使用）。其他各项支出，在其促进经济的及节约的使用之范围内，得在预算计划中表示可以转移。”
[69]参见［美］爱伦·鲁宾：《阶级、税收和权力——美国的城市预算》，林琳、郭韵译，格致出版社、上海人民出版社2011年版，第193页。
[70]参见胡明：《我国预算调整的规范构成及其运行模式》，载《法学》2014年第11期。
[71]2009年财政部首次公开中央财政预算4张表格；2010年74个中央部门在其门户网上公布当年部门预算收支总表和财政拨款支出预算表；2011年国务院要求98个中央部门将“三公预算”列入中央财政决算报告并向社会公开；2012年92个中央部门同日之内扎堆公布本部门决算、“三公经费”等；2013年国务院办公厅印发《当前政府信息公开重点工作安排》（国办法〔2013〕73号），明确要财政部、审计署分别牵头推进“三公经费”、国有资本经营预算以及财政审计的信息公开；2016年2月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步推进预算公开工作的意见》（中办发〔2016〕13号），指出要建立健全全面规范、公开透明的预算制度。
[72]参见财政部：《2017年度地方预决算公开度排行榜——地方预决算公开状况持续向好但一些问题不可忽视》，载中华人民共和国财政部：http：//www.mof.gov.cn/mofhome/jiandujianchaju/zhengwuxinxi/gongzuodongtai/201811/t20181129_3078980.html，最后访问日期：2019年7月18日。
[73]我国台湾地区学者分析现代预算公开原则的基本要求提出：其一，预算案、法定预算及预算执行之结果应该有规律的、以易解的方式对外公开；其二，预算审议除国家安全上之理由，而应守秘密之部分外，应该完全公开，使编制机关与审议机关同受居民之监督；其三，对于预算之批评应该完全自由，并且不得因此蒙受任何不利益。参见蔡茂寅：《预算法之原理》，台北，元照出版有限公司2008年版，第44页。
[74]合理的预算公开必须包含确定性、具体性、完整性、及时性、可读性以及参与性等基本特性。参见李燕：《财政预算透明度提升的环境基础研究报告》，中国社会科学出版社2011年版，第22～28页。
[75]其实预算本身就是控制政府的有效手段，预算公开是防治腐败的最佳切入口，甚至是从源头上遏制腐败。因此，要推进政务公开、透明，实现权力在阳光下运行，政府自然将消极抵制。参见温家宝：《让权力在阳光下运行》，载《求是》2012年第8期。
[76]［德］汉娜·阿伦特：《论革命》，陈周旺译，译林出版社2007年版，第236页。
[77]参见［美］艾伦·希克：《当代公共支出管理方法》，王卫星译，经济管理出版社2000年版，第45页。
[78]参见沈敏荣：《市民社会与法律精神——人的品格与制度变迁》，法律出版社2008年版，第140页。
[79]参见［美］爱伦·鲁宾：《阶级、税收和权力——美国的城市预算》，林琳、郭韵译，格致出版社、上海人民出版社2011年版，第233页。
[80]另外根据一些学者提出的“熊彼特—希克斯—诺斯命题”，即国家为了实现长治久安的目的，必然追求合法性的最大化，而财政正是国家追求合法性最大化的约束条件，在公共财政绩效性目标的压力下，国家为防止合法性水平的下降，则必然推行预算公开的改革。参见何帆：《为市场经济立宪——当代中国的财政问题》，今日中国出版社1998年版，第2页。
[81]参见张献勇：《预算权研究》，中国民主法制出版社2008年版，第41～61页。(https://www.daowen.com)
[82]［英］J.S.密尔：《代议制政府》，汪瑄译，商务印书馆1982年版，第80页。
[83]参见袁曙宏、赵永伟：《西方国家依法行政比较研究——兼论对我国依法行政的启示》，载《中国法学》2000年第5期。
[84]从自产国家向税收国家转型不仅意味着国家收入汲取模式的根本性转变，而且意味着国家与社会间关系的根本性转变。在自产国家模式下极易形成一种国家养人民的“财政幻觉”，但在税收国家，人民这种财政幻觉将逐渐消失，并渐进意识到国家财政收入来源于己，此时纳税人的权利意识将幡然醒悟，将迫使国家做出让步，逐步发展出公民权的要求。参见马骏：《治国与理财——公共预算与国家建设》，生活·读书·新知三联书店2011年版，第38页。
[85]See Jonathan Kahn，Budgeting Democracy：State Building and Citizenship in America 1890-1928，Ithaca，NY，and London：Cornell University Press，1997，p.2.
[86]参见［美］诺内特、塞尔兹尼克：《转变中的法律与社会：迈向回应型法》，张志铭译，中国政法大学出版社2004年版，第16页。
[87]社会权力即社会主体以其所拥有的社会资源（物质和精神资源，以及各社会群体、社会组织、社会特殊势力）对国家和社会的影响力、支配力。参见郭道晖：《社会权力与公民社会》，译林出版社2009年版，第54页。
[88]在形式主义上，私法作为连贯正当理由的现象，蕴藏着矫正正义结构和内在的道德性，是一种具有私法自治功能的规范统一体。因此，公民社会按照私法的内在精神要求，依凭预算权利对预算公共性的不懈追求，是对预算分配正义不足的矫正。这种承载了私法自治精神的预算参与制度在一定程度上可归纳为预算权规范化的私法进路。参见［加］欧内斯特·J.温里布：《私法的理念》，徐爱国译，北京大学出版社2007年版，第219～221页。
[89]See Lourdes Torres，“Service Charters in Spain：Transparency and Citizen Empowerment or Government Marketing？”，Public Money & Management，Vo1.26，No.3，2006，pp.159-164.
[90]因为预算权规范化的公法进路过于依赖代议制力量，而代议制属于一种“至善者”的统治，即统治者是由竞争式选举产生的精英集团，但精英集团只是在公众面前伪装成“至善者”，而在价值和见解上脱离于一般公众。参见［美］理查德·A.波斯纳：《法律、实用主义与民主》，凌斌、李国庆译，中国政法大学出版社2005年版，第131页。
[91]关于全国人大和宪法之间的地位关系问题，相关论述具体可参见翟小波：《代议机关至上的人民宪政——我国宪法实施模式的解释性建构》，载《清华法学》2007年第2期。
[92]参见朱大旗：《从国家预算的特质论我国〈预算法〉的修订目的和原则》，载《中国法学》2005年第1期。
[93]参见蒋悟真：《我国预算法修订的规范分析》，载《法学研究》2011年第2期。
[94]参见胡明：《推进地方预算公开的规范理路——以〈中共南京市委关于增强人大监督刚性和监督实效的意见〉为实证分析》，载《现代经济探讨》2014年第9期。
[95]根据审计署2013年审计署第24号审计公告对36个地方政府本级政府性债务的审计结果，如加上政府负有担保责任的债务，2012年有16个地区债务率超过100%。
[96]参见张守文：《财税法疏议》，北京大学出版社2005年版，第2～18页。
[97]在我国财政体制下，预算公开主体应承担的预算公开义务需和各级政府部门所掌握的预算信息量相对称。各级政府财政部门同时拥有预算编制、预算执行和预算监督三大权力，掌握的预算信息比例较高，其应承担更多的预算公开义务。
[98]自2010年6月白庙乡政府业务经费开支全部“裸账”经媒体披露后，白庙乡镇府在向有关部门争取项目和资金时，一度遭到冷遇，去到白庙乡的上级部门人员与以往相比减少了一半。参见胡彬：《白庙乡“裸账”让人生畏 至今没争取到一笔资金》，载搜狐新闻网：http：//news.sohu.com/20100607/n272609676.shtml，最后访问日期：2019年7月6日。
[99]参见郝明金：《论可诉性是行政行为的本质属性》，载《法学论坛》2006年第3期。
[100]例如，由深圳“公共预算观察志愿者”团队长期致力于推动我国预算公开；上海财经大学公共政策研究中心的《中国财政透明度报告》项目研究小组多年来从事我国各省预算透明度的调研评估；浙江温岭“参与式预算”中，温岭市人大常委会在预算编制环节邀请一些社会组织的成员来参加民主恳谈会。
[101]有学者认为，以研究旨趣与思维方式为标准，法学研究可区分为法律理念研究和法律工程研究。对于西方法学中的法律工程研究成果（具体的法律及其实践模型）的借鉴与吸收，无论是在学术意义上还是在政治实践意义上确实应该保持足够的思想审视和理性自觉。参见姚建宗：《法学研究及其思维方式的思想变革》，载《中国社会科学》2012年第1期。
[102]中央主要负责宏观公共领域，承担稳定经济、收入再分配以及提供某些严重影响全社会所有成员福利的公共产品的职责；相对于中央和省级政府，地方政府致力于微观公共领域，主要负责提供与其辖区居民利益相关的公共产品与服务。参见［美］华莱士·E.奥茨：《财政联邦主义》，陆符嘉译，译林出版社2012年版，第19～20页。
[103]参见季卫东：《法治秩序的建构》，中国政法大学出版社1999年版，第11页。
[104]由于协商民主的推进将同时涉及国家权力的改造与社会的重构（参见［英］戴维·赫尔德：《民主的模式》，燕继荣等译，中央编译出版社1998年版，第396页），经过一定的预算民主周期，这将有助于我国人大预算制约和监督职能的“软着陆”，最终实现对预算权规范化公法进路的彻底改造。
[105]顶层设计主要是指预算公开法治化应顺应预算民主发展的要求，立足于统一性的战略高度深化预算体制改革，具体通过修改、激活、落实预算相关的法律文本，修缮代议制为核心的预算监督和制约体系，使预算权在立法、行政、司法之间形成清晰的边界并最终得到合理配置。
[106]我国预算权规范化模式的设计，民主基础也是关键性的考量要素，而我国民主的物质条件、法制条件、智力条件、心理条件等，都决定了协商民主下的私法进路仍只能在微观的社会公共领域（地方层级）实践推广，那么中央层级预算公开还需在以代议制民主为根基的公法进路中寻求突破。参见［美］科恩：《论民主》，聂崇信、朱秀贤译，商务印书馆1988年版，第102～205页。
[107]参见［美］约翰·克莱顿·托马斯：《公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略》，孙柏瑛等译，中国人民大学出版社2005年版，第7页。
[108]参见［美］詹姆斯·M.布坎南：《民主财政论——财政制度和个人选择》，穆怀朋译，商务印书馆1993年版，第13页。
[109]参见蔡定剑：《公众参与：风险社会的制度建设》，法律出版社2009年版，第20页。
[110]参见王全兴：《经济法基础理论专题研究》，中国检察出版社2002年版，第524～531页。
[111]参见［德］哈贝马斯：《公共领域的结构转型》，曹卫东等译，学林出版社1999年版，第2页。
[112]参见季卫东：《正义思考的轨迹》，法律出版社2007年版，第14～17页。
[113]达尔认为程序性民主必须能够保障所有相关公民对民主过程进行有效的参与、平等的投票、开明的理解（民众都有探寻、证明对其最有利选择的正当性的平等的机会）、议程的控制（民众都有决定将选择如何置于通过民主程序予以决策的排他性机会）。See Peter Laslet and James S.Fishkin，Philosophy，Politics and Society，New Haven：Yale University Press，1979，pp.97-133.
[114]中国的主流价值观内涵主要包含三个方面：其一，增强中华民族国家的文化认同感；其二，坚持社会主义市场经济的发展道路；其三，探索中国特色的社会主义，发扬社会主义优越性。参见史际春、赵忠龙：《中国社会主义经济法治的历史维度》，载《法学家》2011年第5期。
[115]参见贾西津：《中国公民参与案例与模式》，社会科学文献出版社2008年版，第186～192页。
[116]参见［美］爱伦·鲁宾：《阶级、税收和权力——美国的城市预算》，林琳、郭韵译，格致出版社、上海人民出版社2011年版，第193页。
[117]例如，在2008年美国经济危机过程中，美国国会无论是审查批准《紧急经济稳定法案》（Emergency Economic Stabilization Act of 2008）还是表决通过“问题资产救助计划”（Troubled Asset Relief Program，TARP）等救市措施，对于这些财政宏观调控行为，美国国会始终是监督体系的核心。
[118]参见［美］萨尔瓦托雷·斯基亚沃-坎波、丹尼尔·托马西：《公共管理支出》，张通译，中国财政经济出版社2001年版，第8页。
[119]参见林慕华、马骏：《中国地方人民代表大会预算监督研究》，载《中国社会科学》2012年第6期。
[120]参见刘剑文：《民主视野下的财政法治》，北京大学出版社2006年版，第186页。
[121]这种现象已在某些地方政府出现：2002年1月湖南省沅陵县预算案遭否决，4个月后加开人代会，才获批准；2005年新疆昌吉市人大常委会否决了政府决算案和预算执行报告；2009年河北省承德市的预算案两次遭到驳回，第三次才被通过。参见田必耀：《预算监督正在走强》，载《人大建设》2005年第12期。
[122]政治问责包括两个基本要素：可回答性（Answerability），即“公共官员有义务告知和解释他们正在做什么”；实施性（Enforcement），即“问责机构有能力对违反他们的公共职责的权力使用者施加惩罚”。See Andreas Schedler，“Conceptualizing Accountability”，in Andreas Schedler，Larry Diamond，and Marc F.Plattner，eds.，The Self-Restraining State：Power and Accountability in New Democracies，Boulder，Lynne Rlenner Publishers，1999，p.14.
[123]参见［英］戴雪：《英宪精义》，雷宾南译，中国法制出版社2001年版，第350页。
[124]参见国际货币基金组织编：《财政透明度》，财政部财政科学研究所整理，人民出版社2001年版，第94页。
[125]国际最高审计组织大会于1977年通过的《利马宣言——审计规则指南》第2章第5节第1条明确提出：“最高审计组织必须独立于受审单位之外并不受外来影响才能客观而有效地完成其工作任务。”
[126]政府自我封闭式的预算公开改革难以实现彻底性。如当前我国共有3个关于预算编制内容的账本：《预算收入账》《预算支出功能分类账》《预算支出经济分类账》，但由于体制与程序的限制，公开的程度还不到1/3。参见吴君亮：《我国为什么推动预算公开》，载腾讯网：http：//view.news.qq.com/a/20120306/000027.htm，最后访问日期：2012年6月29日。
[127]同时，2012年6月国务院公布《机关事务管理条例》，其中也已出现关于“三公开支”不合理与不合法的问责条款，但是未对“三公预算”具体概念、统计口径、评估标准等进行明确规定，这种问责配套机制的不完善，依旧导致司法主体对“三公预算”问责功能的缺位。
[128]参见［日］谷口安平：《程序的正义与诉讼》，王亚新、刘荣军译，中国政法大学出版社1996年版，第22页。
[129]陈刚：《宪法化的税法学与纳税者基本权——代译者序》，载［日］北野弘久：《税法学原论》（第4版），陈刚等译，中国检察出版社2001年版，第32页。
[130]同时2012年10月1日起施行的《机关事务管理条例》，其中第5章列举了一些关于“三公开支”不合理与不合法的问责条款，但是未对“三公预算”具体概念、统计口径、评估标准等进行明确规定，财政部虽明确“三公”经费分别为因公出国（境）费、公务用车购置及运行费以及公务接待费，但仍无其他细化规定，问责配套机制的不完善，将导致“三公”问责的艰难。
[131]参见熊伟：《认真对待权力：公共预算的法律要义》，载《政法论坛》2011年第5期。
[132]其实这种状况已有前车之鉴，反垄断法就是例证。我国《反垄断法》实施以来，由于体制的原因又使我国《反垄断法》在规制行政权力排除限制竞争方面的效力十分有限。参见王晓晔：《经济体制改革与我国反垄断法》，载《东方法学》2009年第3期。
[133]在现实生活中，关于制度是如何形成和发展的，受制于传统的、现实的、经济的和政治的等诸多因素。我国预算公开制度的本土化设计也正好反映了这一特点。参见朱苏力：《制度是如何形成的？——关于马歇尔诉麦迪逊案的故事》，载《比较法研究》1998年第1期。
[134]党的十九大召开后，李克强总理在2018年1月16日国务院党组会议中指出要“进一步扩大预算公开范围，推动绩效管理对所有财政资金全覆盖”，2019年4月23日国务院第二次廉政工作会议上提出要“严格财经纪律，坚持预算公开”，足以表明我国政府对预算公开的重视。
[135]参见王一然：《衡阳千余名教师讨薪 副县长称不赖账》，载凤凰网：http：//finance.ifeng.com/a/20160504/14363389_0.shtml，最后访问日期：2016年5月7日。
[136]如2014年12月22日，河南固始县的部分教师因为涨工资的承诺非但没有兑现，反而出现扣减现象而在县政府门前拉横幅“罢工”（参见潘志贤：《河南固始数百名教师集体“讨薪”》，载《中国青年报》2014年12月25日，第1版）。2015年1月14日，济南历城第五中学教师同样因为工资被拖欠、克扣而不得已拉横幅集体讨薪（参见戎国强：《拖欠教师工资者，该当何罪》，载《钱江晚报》2015年1月14日，第23版）。2016年，陕西周至县173名教师上班7个多月未领到工资，经媒体报道后，当地政府表示先按每人每月1000元的标准垫付8个月工资。此外，湖北孝感、黑龙江肇庆、江苏盐城、陕西吴堡县等地近年来都发生过类似的因拖欠教师工资导致的集体讨薪事件。
[137]相关数据参见教育部、国家统计局、财政部《关于2017年全国教育经费执行情况统计公告》（教财〔2018〕14号）。
[138]参见国务院办公厅《关于采取有力措施迅速解决拖欠教师工资问题的通知》（1993年）、国务院办公厅《关于保障教师工资按时发放有关问题的通知》（1997年）、国务院办公厅转发财政部《关于进一步做好教育科技经费预算安排和确保教师工资按时发放通知的通知》（国办发〔1998〕23号）、国务院《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》（国发〔2005〕43号）、国务院《关于加强教师队伍建设的意见》（国发〔2012〕41号）、国务院《关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》（国发〔2015〕67号）等。
[139]参见我国《预算法》第92条、《教育法》第71条、《教师法》第38条以及《财政违法行为处罚处分条例》等相关法律法规的规定。
[140]张贤明、文宏：《中国官员责任追究制度建设的回顾、反思与展望》，载《吉林大学学报》2008年第3期。
[141]2012年黑龙江哈尔滨市出台了《行政问责规定》，其中明确规定“截留、滞留、挤占或者挪用财政专项资金和政府代管资金的”为问责事由之一，但在2014年哈尔滨市依兰县依旧发生了大规模的教师讨薪事件，由此可见行政问责效果的有限性。
[142]《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》提出应“构建系统完备、科学规范、运行有效的依法行政制度体系”。
[143]［日］大须贺明：《生存权论》，林浩译，法律出版社2001年版，第16页。
[144]参见余雅风、劳凯声：《科学认识教师职业特性，构建教师职业法律制度》，载《教育研究》2015年第12期。
[145]参见阳锡叶等：《教师流失困扰农村教育》，载人民网：http：//edu.people.com.cn/n/2015/0126/c1053-26449605.html，最后访问日期：2019年7月8日。
[146]参见王一然：《衡阳千余名教师讨薪 副县长称不赖账》，载凤凰网：http：//finance.ifeng.com/a/20160504/14363389_0.shtml，最后访问日期：2016年5月7日。
[147]参见朱稳根、李文军：《我国财政支出结构的演进与优化对策》，载《经济纵横》2013年第3期。
[148]早在1993年11月16日国务院发布的《关于采取有力措施迅速解决拖欠教师工资问题的通知》中就明确指出“拖欠教师工资严重的地方，不准兴建楼堂馆所，不得购买小汽车”，这实际上就体现出国家对于教师劳动报酬优先支付的重视。
[149]See Wallace E.Oates，“The Theory of Public Finance in a Federal System”，The Canadian Journal of Economics，Vol.1，No.1，1968，pp.37-54.
[150]2016年1月1日开始实施的国务院《关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》（国发〔2015〕67号）明确规定，应“巩固落实城乡义务教育教师工资政策……教育部门在分配绩效工资时，要加大对艰苦边远贫困地区和薄弱学校的倾斜力度”。
[151]参见胡明：《我国预算调整的规范构成及其运行模式》，载《法学》2014年第11期。
[152]例如，2012年3月21日教育部公布《关于安徽省界首市虚报中小学学生人数套取教育资金问题的通报》。
[153]例如，法国《预算组织法》第12条第4款规定：“任何科目流用或经费转移，只能在预算法案规定的项目间才能进行。不能从其他支出分类向人员支出分类进行科目流用和经费转移。”《德国联邦预算法》第19条第1款对“可结转性”也明确规定：“有关投资支出以及基于特定目的收入之支出，可以转移（预算年度结束时尚未使用之支出，得为其支出目的而跨越年度使用）。其他各项支出，在其促进经济的及节约的使用之范围内，得在预算计划中表示可以转移。”
[154]See Mingxing Liu，Juan Wang，Ran Tao，Rachel Murphy，“The Political Economy of Earmarked Transfers in a State-Designated Poor County in Western China：Central Policies and Local Responses”，The China Quarterly，Vol.200，No.200，2009，pp.973-994.
[155]参见赵海利：《教育专项转移支付的公平性分析——以浙江省为例》，载《经济社会体制比较》2011年第6期。
[156]［法］佛兰索瓦·基佐：《欧洲代议制政府的历史起源》，张清津、袁淑娟译，复旦大学出版社2008年版，第271页。
[157]王松岩、于晓非：《哈尔滨道外区拖欠千余教师绩效工资5年 有关部门：财政困难》.载人民网：http：//hlj.people.com.cn/n/2014/0522/c220027-21261771.html，最后访问日期：2016年5月8日。
[158]参见王一然：《衡阳千余名教师讨薪 副县长称不赖账》，载凤凰网http：//finance.ifeng.com/a/20160504/14363389_0.shtml，最后访问日期：2016年5月7日。
[159]《关于衡阳县2015年财政预算执行与2016年预算草案的报告》，载衡阳县人大网：http：//www.hnhyxrd.gov.cn/jhjd/2016/05/121.html，最后访问日期：2019年7月9日。
[160]参见赵秉志、张伟珂：《拒不支付劳动报酬罪立法研究》，载《南开学报》2012年第2期。
[161]参见蒋悟真；《中国预算法的政治性和法律性》，载《法商研究》2015年第1期。
[162]参见［日］室井力：《日本现代行政法》，吴微译，中国政法大学出版社1995年版，第300页。
[163]参见朱大旗：《完善人大对政府预算全方位的审查监督制度》，载《法学杂志》2014年第2期。