政府部门预算公开的进路及其评析
预算不公开的政府是“看不见的政府”，而“看不见的政府”必然是“不负责任的政府”。“不负责任的政府”不可能是民主的政府。公共预算是立法机关和社会公众监督政府活动的工具，而有效运用这一工具的前提是预算的公开透明。“使政府的活动置于国民监督之下，这是以国民主权和民主主义为基础的宪法体制的基本要求。公开是确保行政信息能够使国民知晓的基础。”[16]因此，政府的财政预算公开不仅是预算民主的重要体现，更是现代国家实现公共预算的基石。
（一）政府预算公开的渐进性
我国自1999年启动新一轮预算改革以来，预算民主对国家治理的重要性日益凸显。为了改善这种情况，应增强政府预算透明度，因为阳光是最好的防腐剂。一方面，自2007年《政府信息公开条例》颁布以来，民间和社会力量一直致力于推动政府信息公开。[17]在这种努力下，2009年广州市财政局终于在“公共预算观察志愿者”的申请下，开全国之先例，率先在其政府网站上“晾晒”114个部门预算，这一度曾激起学界和社会的广泛热议。广州市财政局的预算公开之举不仅在中国预算民主的里程上具有开创性的进步意义，而且在全国范围内起到了良好的示范效应，一些政府部门也纷纷加入预算公开的行列。[18]2009年12月国务院向全国人大常委会郑重承诺，未来2～3年中央部门预算要公开。在当前经济社会条件下，国务院此举意义重大，这对转型期中国预算民主的推进的积极影响超过我们的预期。2010年3月30日国土资源部成为首个公开部门预算的中央部委，随后中央各部委也都纷纷开始“晾晒”自己的账本，[19]这表明“政府预算属国家机密”的观念于2010年被实质性的打破。
另一方面，我国政府追求和塑造民主化、法治化政府的努力和要求已成为推动我国预算民主改革的重要动力。由于政府信息不公开将可能导致严重的后果，“为了保密就会要求更多的保密。因此，故意限制信息的传播，可能以损害民主的智力条件开始，而以限制民主的范围断送某些领域内的民主告终。民主条件的恶化必然导致民主本身的恶化。”[20]为了避免上述恶况的出现，政府已经积极改进，以加强法治政府的构建。例如，2010年11月出台的国务院《关于加强法治政府建设的意见》表明了加强法治政府建设的重要性、紧迫性，全面推进政务公开以及加大政府信息公开力度显示出政府自身加强法治政府建设的决心。[21]2016年2月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步推进预算公开工作的意见》，展示出政府加大建立健全全面规范、公开透明的预算制度的力度。2017年财政部对地方预决算公开情况进行专项检查，进一步保证了公开信息的完整性、细化程度、及时性、公开方式以及财政收支信息的真实性。通过政府的不懈助推，我国省级财政透明度近10年来呈现不断上升的趋势。但从总体上来看，我国省级政府预算公开情况仍不理想，2017年仍有超过50%的信息未能公开，[22]我国政府预算公开尚待进一步推进。(https://www.daowen.com)
（二）政府预算公开的进路评析
其实推动预算公开不是目的，而是寄望于通过预算公开能加强人大及社会对政府预算的民主监督，促使政府改善预算管理，实现预算理念。目前的政府预算公开虽然取得了一定成效，但是仍存在公开有限、公开乏力等诸多问题，尚不能实现预算公开的效果。
首先，预算公开的有限性。一方面，预算公开的程度低。目前我国许多政府推进的预算公开还不能达到预算透明的程度，其公开的预算信息既笼统又粗糙，特别是社会公众非常关心的“三公支出”，由于预算公开的科目不细化，难以得到反映，这就让公众难以看懂，从而失去了预算公开的应有价值。在2010年3月四川省巴中市白庙乡详细公开了每一笔公务财政支出，成为推进预算民主政府进路的又一注脚，这种预算公开模式应当成为基层地方政府预算公开的范本。结合我国具体国情，政府只有实现了类似于白庙乡模式的政府预算公开，才能对政府进行真正监督，达到预算公开的目的。另一方面，预算公开的范围有限。目前已进行的预算公开的内容还只是一种狭义上的公开，大多仅公布了人大审批后的预算案。而在有的国家，如日本，其预算公开不仅预算全过程公开，甚至包括预算之前的环节，而且在公开预算的同时还会公开一系列配套的细节，比如，制定预算时的各种考虑、各种标准，甚至在一些细目下面会有详细的说明。因此，真正的预算公开应该包括除法律所规定的不能公开的信息以外的所有预算信息，具体应包括预算编制、预算审议、预算执行、预算监督等整个环节的信息，这样也有利于与目前一些地方所兴起的参与式预算形成良性互动。
其次，预算公开缺失足够动力。预算公开如果只是纯粹基于建立开放型政府的良好意愿，而缺乏足够的动力保障，那么预算公开的效果也要大打折扣。预算公开的前景存在许多不确定的因素。在缺失动力中，缺乏法律支持是关键。只有在法律的框架内，才能限制政府预算权行使的合理边界，实现预算法治的目标。虽然2008年5月开始施行的《政府信息公开条例》明确规定政府信息必须公开，但是没有将预算公开的规定落到实处，[23]同时，由于该条例是国务院制定的规范性文件，其位阶低于《档案法》《保密法》，导致其执行效力降低。因此，政府通过“晒账本”致力于提高预算透明度，虽代表了政府推进预算民主的努力，但这类努力由于面临种种阻碍，如果缺乏法律制度的支持将难以得到深入贯彻和有效推广。如财政部2010年出台的《关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见》规定，导致曾经率先向社会公开全部政府部门预算的深圳和广州，在2011年都出现了不同程度的倒退。[24]2015年财政部印发的《关于加强和规范地方专户管理的指导意见》导致财政专户大幅精简，其收支透明度呈下降趋势。[25]出现此情形的原因，就在于相关法律的缺失导致对有的政府权力缺乏法律的约束。虽然国务院明确表示要大力推进财政预算决算公开，但是预算公开进程中的阻力不容忽视。许多国家都制定了专门的信息公开法律。例如，美国《阳光下的联邦政府法》、加拿大《信息公开法》、韩国《公共机关情报公开法》等都将政府信息公开作为拥有信息资源优势的公共权力机关的法定义务。因此，在我国制定位阶更高的信息公开法以及尽快修改《预算法》，使预算公开法定化，对保障公民的知情权和实现预算民主都有至关重要的意义。