社会化道路：预算法实施的社会机制
预算法实施的社会化道路，强调外部性的协商民主形式，体现了党的十八届三中全会《决定》关于“推进协商民主广泛多层制度化发展”的指导思想。推行这种社会化道路，在当前已具备相应的经济社会基础。当前，我国正处于一种以巨大的公共财政规模为支持的经济转型期，而财政规模的扩张加速了财政汲取模式的更新——自产国家转向税收国家，并逐渐消除了公民长期存在的“财政幻觉”，进而形成了国家的财政预算活动应与社会进行互动的要求。[100]预算权体系开始吸收公民、社会的力量，尤其在我国一些地方政府，预算权体系开始强调公民对预算过程的表达、参与以及监督，使原本“高高在上”的预算权成为普通公民可以切实感知、触摸的鲜活的权利。
（一）预算法实施社会化的经验
随着现代民主法治浪潮不断卷席，权力的基础已渐进性地从强权转变为权利，尽管这些变化可能极其细微，却对法律价值取向带来了深远影响。[101]为提高公共经济资源的配置效率，现代预算法的实施复归了公民主体的预算权利，而这种预算实践形式使预算法的演化呈现出社会化的外在趋势。[102]
1.预算编制的社会参与
“预算编制阶段事实上是所有国家预算过程中最封闭的过程并且是被决策者最多控制的阶段，公民社会通常也就没有什么正式的机会在预算编制之前就参与。”[103]考察国外的预算编制实践，政府通常从外部机构（包括代表雇佣方和受雇方的组织、专业研究所和研究院以及非政府组织等）获得对其政策和预算执行的反馈意见。[104]政府通过对预算编制权的让渡，实现社会公众在预算编制过程中参与权的回归（预算权本源于社会公众），推动预算编制过程朝着有利于提高公共服务质量的方向作出调整。预算编制权的社会化，既有利于通过公民的直接参与来协调社会内部对于公共产品效用和公共支出顺序的矛盾，[105]又可以激发公民的公共德行从而为预算决策提供正当性依据。[106]
2.预算审议的社会参与
由于预算事项与公民个体利益或福利息息相关，公民对预算审议过程的参与将拥有极大的热情。在预算审议过程中，不同行为主体间的沟通与协商将有效促进公民之间公共需求共识的达成，最终实现公民权利与公共利益相统一。故此，一些国家的立法机关通常通过各种委员会建立起有效机制，如以听证会的形式就政策适当与否的问题进行广泛磋商。在一些国家，立法机关允许普通公民主动参与，这种参与对负责审批预算的立法机关形成重要影响，公民可以在参与过程中提议修改法律。[107]因此，公民一旦拥有预算审议参与权，社会各阶层不仅能展开有效的利益博弈，议会也能通过分析不同社会利益集团力量的博弈强度以及观察公众预算参与行为来捕捉公民对公共服务的诉求，从而更好地发挥二次分配的功能，以平衡预算资源配置，使预算的收支形式和结构更好地回应公民需求。
3.预算执行监督的社会参与
政府作为预算执行权的拥有者，既是预算利益的维护人，又是具有私利的“理性人”。于是以政府自我监督为核心的预算执行监督，不可避免地存在约束不足，从而造成政府可能利用预算执行的复杂性和隐蔽性谋取私利。为扩大预算执行监督的视野，现代法治国家不断从社会、公民的角度发挥其对政府预算执行绩效的正向激励功能。在国外参与式预算实践中，执行阶段预算参与主体的重要性体现为收集有关经费、国家收入与生产的信息，以提高其在立法阶段的参与质量。[108]这个经验表明，构建关于社会、公民对政府预算执行绩效的反馈机制、政府对社会公民关于预算执行状况质疑的回应机制以及预算执行参与过程中的信息对流机制，通过公共部门与各种私人部门之间积极有效的合作，实现政府自我监督模式向更广阔的社会监督模式的转变，将有效防止政府预算执行中的不当行为，最终保障预算既定目标的实现。
4.预算绩效审计的社会参与
适当“在政府管理中注入一些市场因素，可以缩小非市场缺陷的影响范围”，[109]在预算绩效审计中引入市场化因素，将有效消除政府失灵产生的制度负效应。[110]尤其是对于审计资源有限的审计机关，可将部分审计事务交予第三方社会中介机构执行。社会中介审计机构参与预算支出项目的评估与审计，可以与国家审计机关形成制度合力，改善国家治理架构。[111]例如，印度拉贾斯坦邦一个名为“MKSS”的公共组织，通过非官方的公共听证收集公民真实体验方面的预算执行信息，对地方政府政府预算支出的绩效进行有针对性的非正式审计，由此改善了传统国家审计过程过于封闭而忽视公众感受的弊病，推动了地方政府相关法案的改变。[112]
（二）我国预算法实施社会化的现状
从实践与立法的二维视角考察中国预算法社会化的现状，挖掘积累的经验并分析存在的问题，可以夯实中国预算法社会化改革的正当性和合法性基础。
1.中国预算法社会化的实践现状
我国自1998年明确提出建立公共财政以来，一些地方政府在法治政府的建设过程中，立足于当地实际情况，通过强化地方政府责任，提升公民的参与能力、决策能力以及监督能力，努力探索预算法实施社会化的改革路径。改革的主要内容，是通过打造公众与政府之间的良性互动平台，接受社会公民的预算项目咨询，征求社会公民的预算项目建议，组织社会公民的预算决策讨论。从效果上来看，这些改革措施不仅有效促进了政府预算决策的公共化，实现了预算执行与评估的公开化，还满足了公民对社会公共需求的表达与选择，保证了预算资源分配的公正与效率。
首先，在财政维度上，预算法实施社会化的改革主要涉及社会公众切实利益的公共支出。从预算法实施原理上来看，只有密切影响日常民生的预算项目，才能充分激发公民参与的意愿与动力。例如，河南焦作的“全程预算参与”模式，通过公众投票、社会听证、专家论证等方式来保障民生建设项目的预算参与。
其次，在主体维度上，主要包括同级人大、政府部门、社会公众和社会团体。例如，在浙江温岭的改革中，政府部门引入预算民主恳谈、预算项目征询、预算项目听证以及预算绩效评估参与的多种形式，使社会公众能对预算进行参与、监督，最终由人大代表决定修正、调整以及审批预算方案。
再次，在规范维度上，主要依凭同级党委、同级政府制定的行政指导文件。例如，在广东顺德，为促进参与式预算的试点改革，中共顺德区委、顺德区人民政府制定了《关于推进社会体制综合改革加强社会建设的意见》，顺德区人民政府还颁布了《顺德区参与式预算试点工作方案》及其实施细则。(https://www.daowen.com)
最后，在地区维度上，主要集中于街道、村庄、区、乡镇等基层政府，部分地区则推广到市、县一级，如河南焦作即在市一级预算引入一系列的社会公众参与程序。
这些预算法实施社会化的改革试点，作为地方治理与公共预算相融合的新模式，逐渐成为公民监督政府、社会民意表达、公民参政议政的重要渠道。从预算法实施的效果来看，这些改革依然有值得提升的空间，比如，在公民参与机制的构建方面，由于体制机制的问题，一些公民参与能力不高、参与动力不强、参与渠道单一。这些问题，倒逼预算法的社会化实施改革朝更具制度化、程序化和规范化的方向发展。解决问题的关键，既要将预算参与改革纳入必要的预算法律制度框架内，又要在我国政治权力的架构下协调公众预算参与制度与人民代表大会制度之间的关系，以保证预算法的社会实施步入良性运行轨道。
2.中国预算法社会化的立法现状
预算法的社会化实施道路，离不开相关法律规范的保障。梳理我国预算法律规范，其中并没有关于社会参与的直接条款，但是在相关性法律法规中，可通过解释论的方法，开拓出预算法实施社会化的发展空间。
首先，我国《宪法》序言第5段行文中宣告“中国人民掌握了国家的权力，成为国家的主人”，反映了立宪者把人民和国家同等当作宪法规范对象的理念。我国《宪法》第2条第3款亦体现出要通过法律对公民权利（如公民预算权利）予以保障，也只有制定出关于这种权利的“法律”，才能充分体现出宪法的保护性色彩，最终符合宪法的要求。[113]此外，我国《宪法》第33条第4款、第35条以及第41条均规定了公民的各项权利与自由。尽管这些条文还有待在具体的预算法中得到进一步落实，但是这些宪法条款至少认可了我国预算社会参与的改革是具有正当性与合法性基础的。其次，我国《各级人民代表大会常务委员会监督法》第7条、《立法法》第5条以及第36条等法律条款均在一定程度上为预算法实施的社会化提供了法律支持。然而上述法律规定都过于抽象，缺乏进一步的配套与细化规定，以致在预算参与和监督中公民的一些程序权利得不到充分满足，比如，一些公民向行政机关申请公开相关预算信息的要求被驳回。从而反映出当前我国社会预算权利系统的脆弱性。
从上述分析来看，如果预算法修订能对预算社会参与改革的经验进行吸收，为公民预算社会权利提供一种必要的保障，那么就能在另一层面避免使宪法与其他法律中的社会参与条款沦为一具空文，预算法实施的社会化甚至可被称为激活中国宪法规范的一条进路。但是令人惋惜的是，2014年8月31日全国人大常委会向社会公布的《预算法》，其第14条和第32条也只是分别规定预算、预算调整、决算应及时向社会公开（涉密除外）、预算编制应充分征求各方意见，表明对于我国当前预算社会参与的改革趋势，我国仍只能在非常有限的层面上认可预算法实施的社会化现象。在今后的预算法修订过程中，可以通过规范化的路径，确定预算法的社会实施。
（三）预算法实施社会化的规范路径
面对世界范围内出现的预算法实施社会化趋向，当前我国预算社会参与的改革尚处在起步阶段，预算法的修订应合理迎合这种趋向并真正复归公民预算权的应然表达形式，确立保障预算社会参与改革的基本原则，构建预算法实施社会化的实体机制与程序机制。
1.预算协商民主原则的明确
面对代议制民主的不足，罗尔斯提出“秩序良好的宪政民主应该理解为协商民主”，[114]这种以卢梭的人民主权理论为基石并注入了实践理性元素的民主理论形式，已迅速为发达国家广泛推崇。[115]当前预算法实施社会化路径的完善，首先应该确立预算协商民主的原则。党的十八届三中全会《决定》指出，“在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中”。作为经济社会发展的重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，预算法的实施，完全可以适用协商民主的规则和程序。通过明确预算协商民主原则凝聚更多的民主资源，[116]公民预算参与改革所体现的协商民主与法治理论，强调法与社会的彼此融合，通过赋予公民实质性的预算权利，拓展公民的参与机会，以保证政府的行动镶嵌于社会之中，促进公民预算参与改革向纵深推进。[117]明确预算协商民主原则，既可以弥补传统预算法下难以充分关注的预算绩效问题，还可通过公民对预算的协商民主参与提升公民的预算民主意识，这是提高预算法实施效力的有效途径。
2.实体机制的拓扑
预算法实施社会化的实体机制的拓扑，即公民预算权利的真正实现，而非一种权利宣言。在预算法中明确公民参与权，是预算权利实现的前提。为此，可在我国预算法中，“依照预算权利的表现形态增加公民知情权、表达权、决策权、监督权和听证权条款，以切实保障预算法社会化改革的顺利进行”。[118]其中，预算知情权的存在要义，是通过明确预算知情权来打破预算信息垄断，增强预算法律关系中信息的均衡性，从而抑制信息强势方的专横性，提高信息弱势方的利益保护能力；而预算表达权的确定是公民实现预算参与的必要前提，其基本内涵主要体现为言论自由、新闻自由以及出版自由三重维度；[119]预算参与作为影响预算资源分配的重要渠道，它能使公民感到财政收入被负责任地用于更加合法的公共目的，尤其是涉及民生领域的预算更应适用公民预算参与；公众的预算监督权作为现代预算民主发展的必然要求，亦应贯穿于预算的全过程；预算听证权主要指权力机关、行政机关在作出预算决策前，公民享有就重要事实表达意见的权利，包括人大预算听证和政府预算听证两种模式。
3.程序机制的细化
“国家，作为个人的合作性组织，必须反映他们的利益和关心的问题……社会选择，尽管以个人为基础，但集体对它也有重要影响。公共物品的有效供给需要政治制度和制定政策的集体程序。”[120]在预算法实施的社会化过程中，协商民主形式是一种通过求同存异的办法来防止利益争夺无序和维护多元格局的程序性机制。[121]一个公正与理性的预算程序可以更好地落实和完善公民的预算权利与义务，程序机制应是构筑预算法社会化路径的重要内容。
第一，预算公开程序。首先，预算案、法定预算及预算执行之结果应该有规律的、以易解的方式对外公开；其次，预算审议除国家安全上的理由而应守秘密的部分外，应该完全公开，使编制机关与审议机关同受国民之监督；最后，对于预算之批评应该完全自由，并且不得因此蒙受任何不利益。[122]当前我国《预算法》第14条第1款、第2款规定：各级政府预算、预算调整、决算由本级政府财政部门向社会公开，本级政府财政部门的预算、决算由各部门向社会公开。从法技术的角度来看，该条规定还有提升的空间。我国预算公开应在确实、具体、完整、及时、易解、规律以及豁免等方面加以强化。[123]
第二，预算参与程序。“参与程序为提高计划和预算提供了重要的潜力……有效的参与应当在预算计划、建立和批准程序中”：[124]预算编制、审批的参与程序构建，应使每个参与者都能自由表达其偏好，同时避开来自特定利益集团的过度干扰；预算执行的参与以公开为前提，以公民有权对违法预算执行行为提起异议和诉讼为保障，才能防止预算执行权的滥用；在预算绩效评估阶段，应通过问卷调查、民意调查、民主访谈等方式使公民能真实反映预算执行的效果，从而获得更客观与科学的预算绩效评估结果。
第三，预算听证程序。依据听证程序的设计原理，考虑到预算程序的特殊性，预算听证程序的完善主要应从四个方面着手：一是确定预算听证主体，包括预算听证组织者、相关利益主体、专家等；二是明确预算听证内容，为提高听证的实效性，应提供明确的听证内容，如听证项目、项目可行性分析、地点、时间等；三是规定预算听证权利，听证者能在听证过程中提出质询及相关意见；四是对预算编制的裁决应秉承公平、公开原则。