问题提出与分析框架

任何一部法律都是基于对特定的社会关系进行调整而形成的产物，不同的社会关系自然产生不同的法律调整规范诉求。^[3]而法律规范始终是通过法律关系的建构实现对社会关系的调整，法律关系在性质上可谓是社会关系的法律拟制。预算法律关系是公共预算关系的抽象和拟制，是立法者运用立法技术制定法律规范的基础和指引，在预算立法与实践之间起着承启的作用。事实上，大量纷繁复杂的预算法律规范不但是预算法学理论研究的深厚资源，也是分析预算问题所不得不依凭的重要基点。对预算法律规范中蕴含的各类法律关系进行规范分析，就是通过对预算法律所预设的逻辑秩序进行阐释、解剖和研讨，进而说明预算法律规范设定的逻辑秩序和实践秩序间的关系。下文选择预算法律文本作为素材（见表3、表4、表5），^[4]以规范取向为研究进路，对具体文本规范中的预算法律关系的文义内涵予以解释，^[5]进而剖析预算法修订的基本思路和完善的主要内容。

规范分析方法主要关注法的合法性、运行效果、实体内容，全方位考察法律关系的构成要素，由此制度事实构成规范分析的对象。其中，规范实证在规范分析方法中肩负着法律之权利和义务关系的分析，它属于规范分析方法的技术之维。^[6]但是，传统的法律关系理论框架有一个不可弥补的缺陷，即用权利义务来概括法律关系的内容，而权利义务概念却无法涵摄法律关系中的权力因素，从而使现有法律关系学说只能解释私法关系，不能合乎逻辑地解释公法关系。^[7]然而，预算法律中的社会关系，不仅有公法关系，而且还有公私法混合关系。“从法理学上看，法律关系的内容是作为权利权力统一体的法定的各种‘权’，从部门法学的角度来看，法律关系的内容还可以被确定得更具体一些。”^[8]在这个意义上来说，法律关系是法律权力、权利、义务、职责等各种元素的集合。如果以法律关系作为法规范研究的核心，简单地套用传统法律关系理论则很难诠释内在结构复杂多样的预算法律关系。为此，借鉴法理学界已有将权利和权力即（法权）作为法律关系的核心要素，我们尝试采用“主体—行为—责任”作为预算法律关系的理论分析框架，^[9]具体的法律制度也只有“嵌”在“主体—行为—责任”框架之中，才能获得法律上的意义和空间，没有行为能力和责任约束的具体设置，预算法律关系主体必然漂移不定、无根无据。^[10]在预算法律关系中，主体、行为、责任都是公私法通用的要素，便于在进行具体的制度设计和分析时可以从多维方向界定一个完整的社会关系，主体、行为和责任三者结合起来是一个具体法律关系的识别系统。我们从预算法律文本分析中可以发现，法律规范的内容正是围绕这一逻辑框架展开的，“主体—行为—责任”构成了预算法律规范的结构性特征。

表3　立法机关及其组成人员

表4　行政机关及其职能部门(https://www.daowen.com)

具体责任规定是：对单位给予警告或者通报批评；而对直接责任人以及主管人员给予行政处分。

表5　其他预算主体