强化民生性财政支出预算执行的绩效问责与财政激励

有效的财政支出制度既要通过惩罚机制将个人行为限定在合理界域之内，同时也要依靠激励机制来提供发展动力与合理预期，以实现激励与惩罚的合理均衡。^[38]构建民生性财政支出预算执行的财政诱导与激励机制，在强化预算执行违法行为责任追究的同时激发或鼓励预算执行机关主动追求年度预算所设定的绩效目标，实现由“事后追责”向“事前引导”的转变，是提高我国预算执行尤其是民生性财政支出预算执行效力的根本保证。

（一）增强民生性财政支出预算执行的绩效责任

民生性财政支出预算执行不仅要强调项目产出的数量与质量，更应该注重该产出的经济效益、社会效益以及环境效益是否满足人民群众的迫切需要以及符合经济社会的可持续发展等问题。《俄罗斯联邦预算法典》第65条明确规定各级预算支出要建立在“最低国家社会政策标准、提供公共服务的财政费用标准以及最低预算保障计算的统一方法基础上”。^[39]我国《预算法》已经明确规定在预算的编制、执行过程中要“讲求绩效”，但无论在《预算法》还是在《财政违法行为处罚处分条例》中均缺乏追究预算执行绩效责任的规定。(https://www.daowen.com)

根据权利与义务相统一的原则，如果政府的执行行为偏离了社会利益和公众利益，就应当追究有关责任人及行政长官的责任。^[40]在此方面，美国审计总署明确地将预算绩效评价结果作为被评估部门负责人任免和奖惩的重要参考依据，新西兰、韩国等亦有类似的规定。综观国内，我国部分地区在预算执行过程中也已开始尝试实行行政长官负责制，如重庆市渝中区《关于全面推进财政预算绩效管理的决议》就把绩效目标完成情况纳入年度考核和干部任用考察；上海市松江区制定的《松江区预算绩效管理办法》也对预算绩效管理考核和绩效评价结果进行问责；中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《脱贫攻坚责任制实施办法》更是明确规定在脱贫攻坚工作中对于党政正职干部要做到“不脱贫不调整、不摘帽不调离”。这些地方法规及中央政策的先行实践经验，应当合理地吸收到我国《预算法实施条例》的修订之中。

（二）构建民生性财政支出预算执行的绩效引导与激励机制

针对行为的控制机制主要有两种：一种是将有价值的东西作为奖励提供给服从者，另一种是给不服从者以惩罚。^[41]追究民生性财政支出预算执行的绩效责任固然可以提高预算执行的效力，但其本质上仍是一种被动的、事后性的惩罚机制。法律的主要作用不是惩罚或压制，而是为人类共处和为满足某些基本需要提供规范性安排。^[42]因此，需建立健全民生性财政支出预算执行的财政激励机制，充分调动和激发预算执行机关的积极性、主动性和创造性，以“内部化预算执行的外部成本，诱导预算执行机关选择社会最优的行为”。^[43]我国《预算法》第32条规定各级政府应当“参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果”编制本年度预算。将绩效评价结果与下一年度预算资金安排挂钩，是增强民生性财政支出预算执行财政激励的重要手段，同时也是我国未来预算体制改革的方向。为此，国务院、财政部等出台了一系列增强财政预算绩效评价结果反馈与应用的规范性文件，^[44]部分地方政府也从本地的财政实践出发进行了有益的探索。^[45]我国《预算法实施条例》的修订，应引进民生性财政支出的财政激励政策，将预算绩效评价结果作为下一年度预算资金安排的重要指标之一，同时预算资金要向绩效评价较好的项目倾斜或给予适当的奖励，实现由“惩治法治观向励治法治观”的转变。^[46]