教师薪酬优先权应有相应的财政保障机制
公共财政是教师薪酬供给的主要来源，要确保教师劳动报酬给付的及时性、充足性与规范性，首先必须从法律上厘定各级政府的教育支出责任、设定教师劳动报酬预算执行要件以及规范教师劳动报酬专项转移支付，这将是教师薪酬优先给付保障的法治基础。
（一）各级政府教育支出责任的厘定
教师劳动报酬作为教育经费的重要组成部分，是影响教师与教育供给的核心指标之一。依据公共物品理论，教育尤其是基础教育作为地方性公共物品，为更好地满足居民的多样化需求，应由更接近居民的本级政府予以供给。[149]相应地，为担负起教育事权所需的财力，也考验着最接近居民的县级政府的财政能力。事实上，由于我国区域之间经济发展与财政总量的不均衡，许多县级政府难以供给举办基础教育所需资金，而这部分缺口主要由上级政府通过专项转移支付的形式予以弥补。近10年来，我国逐步确立了以“中央地方分担，各级政府分管，省级负责统筹，县级政府为主”的基础教育经费保障体制。这种分权式的教育经费机制，对于治理我国区域间和城乡间公共教育投入不均现象，起到了至关重要的作用。
然而为充分落实教师薪酬优先给付制度，仍应进一步明确划分各级政府的支出责任。党的十八届三中全会《决定》强调，应“清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式”。为落实这项政策，必然将促使对我国《教育法》第56条第2款“各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长”的修改，不再允许教育财政拨款增幅的机械性挂钩，但为充分满足公民不断增长的教育需求，就应建立与形成长效的教育财政保障机制。首先，在现实国情下，应根据各地的教育供养人口与教育经费需求，结合各地的经济发展水平与财政支付能力，对各级政府的教育支出责任予以精确落实。其次，为避免基础教育财政支出的不足与公共教育支出效率的低下，在防止下级政府（主要指县级政府）卸责的前提下，应要求上级政府（主要指省级政府与中央政府）承担更多的教育支出职责，并且适当提高上级政府的教育财政投入（确定中央与省级政府的教育专项转移支付比例），以减轻下级政府的教育财政压力。最后，针对贫困落后地区，为避免教师薪酬区域间差距过大（至少同一县域甚至省域内），应要求教育财政对其予以倾斜，推进形成以省级甚至是中央财政为主的教师薪酬供养机制。[150]唯此，才能从源头上充盈包括教师劳动报酬在内的教育财政支出。
（二）教师劳动报酬预算执行要件的特设
教育作为应予以优先保障的财政支出重点领域，其预算执行过程应被认真对待。按照我国《预算法》的要求，各级财政部门应依法、及时、足额地拨付预算支出资金（该法第57条），任何部门、单位和个人都不得截留、占用、挪用或者拖欠政府的全部收入（第56条）。但在具体执行过程中，过于随意与频繁的预算调整销蚀了教育项目预算执行本身，预算法上也未能规范协调预算执行刚性和预算调整弹性之间的矛盾，导致许多截留、占用、挪用或者拖欠等违法违规行为的出现。[151]譬如，有些地方出现了套取教育经费的现象。[152]对此，增强教育项目预算执行的规范力度以及限制教师人员经费的预算调整，就成为保障教师依法获取劳动报酬的重要途径之一。
严格预算执行与限制不当预算调整，就必须制定保障教师人员经费不被恣意调整的专门性要件。对于预算调整的限制要件，我国《各级人大常委会监督法》第17条第2款规定：“严格控制不同预算科目之间的资金调整。”教育项目预算除应当遵照这一科目调整的限制要件外，还应为教师人员经费建立特殊的“防火墙”制度。对于普通公务经费，一些发达国家预算法存在“资本性预算禁止流用至经常性预算”的准则，[153]但是对于教育人员经费（作为一种经常性预算），它是否应照搬这一限制性要件？至少在我国当前的国情下，相较公务人员经费的预算执行而言，教师人员经费的预算执行仍处于不稳定状态，当资本性预算面临拮据之时，教师人员经费易成为被任意挪用的部分。为了着重维护教师的基本权益，应对教师人员与公务人员的经常性预算予以区分。在严控教育行政经费的前提下，确保教师人员经费的独立，打破上述经费流用的禁止性规定，即对于类如教师人员经费的重要民生性预算，应考虑“资本性预算允许流用至重要民生类预算”，这就是应对教师人员经费调整予以特殊规定的许可与禁止要件。
（三）教师劳动报酬专项转移支付的规范
面对繁多且重叠的教育专项转移支付项目，由于其指定用途较宽泛，地方政府一般根据实际情况来随意调整教育转移支付预算的科目用途，以致出现了挤占教育经费等行为。例如，一些西部县级政府将本应由财政支撑的非教育工作人员安置到教育机关，从而挤占了本应支持教师生存与发展的教育专项资金。[154]对此，应按照我国《预算法》规定的“建立健全专项转移支付定期评估和退出机制”，《中央对地方专项转移支付管理办法》以及国务院《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》的要求，制定更具可操作性的教育专项转移支付的执行机制。
一方面，设立教师报酬专项转移支付。优先保障教师劳动报酬权，关键在于对教育专项转移支付的资金用途予以特别限定，可考虑针对教师人员经费设立特定项目，即专款专用的教师劳动报酬专项转移支付。同时，还应优化教师劳动报酬专项转移支付的执行机制，明确专项资金分配、管理、拨付、发放、监督方面的程序，从而保障教师劳动报酬能通过这种特定的专项转移支付机制及时且足额地拨付至每个教师的专门账户。
另一方面，评估与整合教育专项转移支付。为配合教师劳动报酬专项转移的设立，应对交叉复杂的教育专项转移支付项目予以优化。既要通过制度的合理设计来激励教育转移支付资金运行绩效的提升，如设计环节应综合考虑教育转移支付对地方教育投入的“挤出效应”、政府的公共支出偏好（如重投资轻民生）、政府教育偏好差异以及本级政府财力差距等因素，[155]又要清理、整合与规范现有的教育专项转移支付，待归并一些资金使用方向相同或相近的教育专项拨款项目之后，可适当将一些用途比较宽泛的教育专项转移支付转为地方政府自主安排的一般性转移支付。