作为善治的预算治理：绩效预算

善治意味着一种能够对于民众的需求敏感并能作出相应回应的行政方式，它能够通过构建和运用适当的法律和措施来有效地应对社会中出现的挑战。

——［印度］哈斯·曼德、穆罕默德·阿斯夫^[1]

绩效预算提供了以服务供给绩效为基础对有限资源进行分配的预算决策方法。它从绩效评估开始，在规划阶段确定使命陈述、服务供给目的、目标和绩效指标组合。之后，它上升到绩效管理阶段，此时要求实际运用绩效，从而为核心管理职能中的决策制定过程提供信息。

——［美］珍妮特·M.凯丽、威廉姆·C.瑞文巴克^[2](https://www.daowen.com)

预算善治是预算治理现代化的价值取向与目标选择。只有明确预算治理的目标取向才能为预算法治与预算共治的实现提供精准的价值指引，同时也使预算治理的制度构建更具针对性与有效性。而追求财政资金“最大货币价值”^[3]的绩效预算无疑成为以追求社会利益最大化为终极使命的预算善治的理想模式。

虽然我国《预算法》第12条增加了“各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则”，并要求要对预算执行情况进行绩效评价。此外，国务院、财政部还发布了一系列推进预算绩效管理的规范性文件。但我国预算善治异化的局面一直没有得到有效的改善：首先，绩效预算治理法律法规体系不健全，仍处于依赖财政政策的“软法”治理阶段，无法保证绩效预算治理的权威性与稳定性；其次，绩效预算采用的是“管理责任”的支出控制模式，要求赋予预算支出部门广泛的支出灵活性与自主权，但在我国尚未建立起完善的预算控制体系，预算合规性尚难以保证的背景下，赋予预算支出机关广泛的自由裁量权无疑会加大预算管理风险；^[4]再次，绩效预算改革是一项复杂的、系统性的工程，需要中期滚动预算规划、权责发生制预算改革、第三方绩效评价机制等制度的严密配合，而我国相关制度改革才刚刚起步，难以为其提供有效的制度支撑；最后，绩效预算将“预算理性”纳入预算过程，并将绩效评价贯穿预算活动的始终，对我国当前预算机关及其工作人员的能力提出了巨大挑战。

当前，我国的绩效预算治理侧重实现治理体系的自洽性以及治理手段的精细化，相对忽视对预算治理所欲达到的“公共善”的价值追求，极易导致预算治理工具理性对价值理性的宰制。故而，急需对预算善治的基本内涵作出明确的阐释，同时也为我国绩效预算治理改革提供相关的建议。