预算法的社会本位理念与修改路径
（一）预算法的社会本位理念
社会本位理念是以社会公共利益为中心和起点，要求在个人与社会之间重新分配权利与义务的思想原则。[20]社会本位理念要求一切社会主体在参与经济关系的过程中，必须维护社会整体利益或公共利益，尽社会责任。[21]预算法作为调整政府收入与支出计划的法律，以体现和维护社会公共利益作为其法益目标。按照社会契约理论，国家是公民间达成契约的结果，预算实际上是人民与政府之间就财政收支活动的范围和方向所形成的委托代理关系。政府本质上就是一个国家或社会的代理机构，承担着一种公共受托责任。[22]政府行使的是人民的权力，作为公众利益的代理人，政府的一切权力行为理应以社会利益为本位。基于此，有的学者提出“将经济、社会和人的全面发展确立为预算的最终目标，以预算最终目的论代替预算工具论来统领一切具体预算制度的设计，实现国家预算的最高利益——人民群众公共需要的最大化实现”。[23]
依据法益保护的基本分工，现代社会普遍认为，私法侧重私人财产权的保护，而公法特别是预算法，侧重公共财政权的保护。然而，公共财产权的形成，在很大程度上又是建立在私人财产权的基础上的，是私人财产权的部分让渡。[24]传统的预算法理念认为，预算是限制国家权力的工具。由此，我国《预算法》具有很强的公法性，公法性格被视为其首要性格，国家权力的“身影”在预算制度中随处可见。在现代社会中，对社会公共利益的保护诉求越来越突出，使预算法已不能被当然的归类为公法性质的法律，而越来越体现一种公私融合的趋势。公私融合是社会本位理念对现代法律发展的要求，同样也是法律发展的趋势。基于此，现代预算法已超越传统公、私二元的划分，遵循公私融合的趋势，通过公权力与私权利相互之间的博弈以实现公共预算的目的。预算法的公私交融品行及其价值在于以私法的手段进一步保障公共利益在预算法律制度中的体现，归根结底在于维护社会公共利益。因此，在预算法的修改中我们应当遵循公私融合的趋势，建立合乎公众利益的表达机制，借助社会主体对预算的决策过程的参与让“公意”在预算制度中体现出来，进而通过对政府权力的外部制约以实现公共预算目标。
（二）社会本位理念与预算法的修改路径
我国《预算法》未对公民在预算过程中的权利进行规定。目前这种偏向以政府为核心的立法方式，使政府占据了较宽的预算平台，一定程度上忽视了预算法的公私交融品性，不利于预算法目的的实现。为此，在预算法修订中，必须完善相关制度从而突破单一的立法与行政主体范围，彰显出预算法主体的民主与开放的品性，使社会本位理念融入预算法律制度中。
1.公众参与预算制度(https://www.daowen.com)
渐进预算理论（Incremental Budgeting Theory）的倡导者瓦尔达夫斯基认为，预算决策是一种“连续—有限—比较”（Successive—Limited—Comparison）的过程，由于决策者的“脑力有限”（Small Brain）、资源亦有限，预算决策者没有能力再搜集全面与绝对的信息，因而无法针对各种特定政策问题，列举出所有可能的选择方案，并精密衡量各方案的利弊得失。[25]因此，政府在收集信息上的不足以及决策者的有限理性亟须公众参与到预算制度中来；另外，随着分权的深入、市场化企业与社会力量的产生以及计划经济体制的消解，政府运行的财政应当从“国家财政”向“公共财政”转向。公众作为财政资金的提供者与公共产品、服务的消费者，有权决定政府为其提供何种的公共服务并对政府提供公共服务的过程进行监督。基于此，预算法虽然仍必须坚持国家立场，但其价值的逻辑起点却是社会立场，即从维护和实现社会公共利益的角度审批和监督政府的财政预算，以保障政府职能运行的公共性、服务性与公正性。所以，人民的意愿必须通过有效的表达机制嵌入政府预算的过程中是预算法社会本位理念的重要表现形式。将公众的意愿加入预算决策当中既是增进预算法社会本位理念的必要抉择，也是目前日益显现的参与式预算的核心内涵。
参与式预算（Participatory Budgeting）的核心思想是将公众的意愿直接贯彻到预算当中以提高公共决策的有效性和在整个社会中的可接受性。[26]早在20世纪初，美国纽约市政府在推行预算改革时，就提倡“通晓预算便是好公民”的理念，而到了20世纪20年代中期，许多美国城市都推行了这种改革，公民对“预算”这一术语的通晓与民主、正义一般。在加强公众参与方面，瑞典的做法也值得借鉴。社会公众监督预算的整个流程，例如，预算在被提交给议会审议时，公众可以参加旁听议会成员对各部部长的提问过程，并能通过一定方式进行提问，新闻媒体还可进行直播与报道，更为重要的是，公众可以随时通过报纸或网络的途径来查询预算资金的分配结果。在我国的上海闵行区与浙江温岭等地也开始逐渐重视社会公众在预算监督过程中的天然优势，将社会公众吸引到公共预算决策过程中来，公众能与政府官员、人大代表进行直接对话，这也是社会公众对公共预算最有效也是最直接的监督方式。但是目前这种改革还是局部性的。因此如何解决法律和体制在这方面的限制，不仅是深化预算民主性的重要表现，有利于提高公共部门的预算效率，使公共财政资源的配置真正满足公众的需要，而且是我国预算法修改的重要目的之一，使社会本位理念在预算制度中得以实现。
2.社会权力主体制度[27]
在逐渐增长的社会组织与公民的自主自治权利要求的促使下，行政权垄断一切的局面被打破。同时，由于政府承担社会服务的任务过载，也需要将一些本不该由它拥有的权力“下放”给非政府组织。[28]这就为社会权力主体发挥管理国家与社会事务的积极作用留下了空间。社会权力主体制度作为重要的权力制衡机制与人大、政府的监督是并行不悖的，预算的公共性、民主性内在要求社会权力主体有机地融入预算过程。保持预算主体的开放性，将这些具有不同权益要求的社会主体纳入预算主体范围之内，不仅从预算法外部启动对预算权力制衡的力量，更有助于推进预算法社会本位理念的深化。
目前，许多社会组织从事着满足社会公共需要的事业，如新闻媒体、各级政协和民主党派以及社会中介机构。这些社会主体具有专业、高效、低成本等优势，其对社会公共利益的促进作用不容忽视。充分发挥社会权力的作用，首先，加大新闻媒体的参与力度。随着现代信息技术的高速发展，新闻媒体已成为公共预算中不可忽视的力量。因此，为加大新闻媒体的参与力度，电视、广播、各类各级报纸杂志以及各种新闻发布会等媒体需要加大对公共预算方面的法律法规与信息宣传，特别是针对公共预算运行过程中存在的问题加大“曝光”力度，提高社会公众对公共预算的关注度和参与力度。其次，提升政协、民主党派的预算参与热情。根据我国《宪法》的明确规定，各级政协与各民主党派拥有参政议政的权利与责任，在政协和各党派内部拥有众多预算方面的专家，他们对预算具有很高的关注度，因此，疏通他们参与预算过程的渠道是提升他们预算参与热情、能力和水平的关键。例如，在每年的两会之前先举行当年公共预算的研讨会，在入会成员上邀请政协、各民主党派以及无党派队伍中的预算专家人士参加，依照法定程序就公共预算的重大问题进行专题讨论或辩论，充分发扬公共民主的精神。最后，强化社会中介机构在预算制度中的地位。在我国，民间审计组织是介于政府与人民之间，既服务于二者又对立于二者的社会中间层组织。民间审计组织在预算法地位的中立性决定了其具有沟通民众与政府的天然优势。一方面，民间审计组织清晰了解国家机构的预算执行情况及如何规制政府预算行为；另一方面，他们把这种对政府预算的正当认识以社会知识的形式普及给民众，提高民众的预算民主意识。重视社会权力主体在预算法主体制度中的塑造，发挥其外部制约的功能将是社会本位理念在预算法中得以实现的重要内容。