预算约束能力的强化
预算约束能力的强化是预算法现代化的基础保障。当下中国的预算改革也极为重视合规性控制方面，无论是政府内部控权还是人大、审计、公众等外部控权都取得了很大进步。但站在预算法现代化的视角考察之，为进一步提升预算约束能力，实现预算主体之间权力（利）的有机制约与动态平衡，还需深入分析具体存在的问题，并对应性地提出解决对策。
（一）预算权责分配的失范
首先，人大预算监督得进一步提升。第一，在预算编制期间约束不力。我国《预算法》第35条规定，各级政府依据“量入为出、收支平衡”的原则编制预算，并经本级人民代表大会审查和批准后层层汇总形成国家总预算。这种自上而下的预算编制，削弱了人大对财政总额的控制实效，无法对预算编制形成有效的约束。第二，预算审议流于形式。受到人民代表大会会期、议题以及人大代表专业能力的限制，人大代表无法在会议期间对政府预算草案作出实质性审查，再加上人大预算修正权与否决权构建尚不完善，浙江温岭、上海闵行等地的预算修正案改革仍属于地方政府行为，尚未上升为国家行动，人大对预算的实质性审议力不从心。第三，对预算调整约束有限。人大在预算执行期间的约束主要体现在对预算调整方案的审批。虽然根据我国《预算法》第20条的规定，预算调整方案须经人大审查和批准。但受预算调整性质以及预算调整对象的制约，政府预算调整呈现出一种随意性特征，[161]人大尚无法实现对预算执行进行有效控制。第四，预算问责无力。虽然我国《预算法》第85条规定了人大的询问或质询权，但在实践中仍缺乏一套积极主动且相互信任的对话机制，导致人大对于预算部门的询问或质询缺乏强制性。
其次，社会公众预算参与不足。我国《预算法》对公共财政资源的分配忽视了作为预算终极目的的社会公众的预算权利。虽然从中央到地方政府都出台了一系列促进社会公众参与预算的政策文件，地方政府也在预算实践中探索出不同模式的预算参与进路，但囿于法律制度供给不足、可操作性程序失范、权利救济缺失等，社会公众的预算权利实际上被“虚置”或“搁浅”。一方面，虽然我国《预算法》第14条规定经人大或其常委会批准的预算文件应向社会公开，但根据财政部公布的“2017年度地方预决算公开度排行榜”显示，预算公开地区差异性较大，部分地方公开内容的完整性和细化程度有待提升。[162]另一方面，尽管我国《预算法》第45条、第91条分别就公民的预算参与权与“检举控告”权进行了规定，但对于参与人选的确定、参与形式、参与效力以及检举控告的程序等核心问题都缺乏明确的规定，由此导致社会公众的预算参与呈现出一种“碎片化”特征，利益表达分散、无序。
最后，司法机关追责乏力。司法监督是保障预算活动合法运行的最后一道防线。但受制度约束，我国司法机关极少介入预算活动，其原因在于：第一，预算法律责任不完善。无论是《预算法》还是《财政违法行为处罚处分条例》，均以行政责任为主，且预算违法行为类型和法律责任主体较为单一，不足以对预算违法行为形成有效的威慑。第二，纳税人诉讼制度缺失。纳税人诉讼是一种针对间接侵犯纳税人个人利益以及侵犯纳税人整体利益的客观诉讼，但在曾经备受关注的“蒋石林诉常宁财政局案”中，农民蒋石林以纳税人身份提起的预算公益诉讼，法院曾以不属于“受案范围”为由裁定不予受理，[163]导致公民难以通过诉讼形式维护公共预算利益。第三，行政公益诉讼受案范围较窄。行政公益诉讼兼具财政监督和权利救济双重属性。当前，我国已开始试点行政公益诉讼制度改革，并已取得明显的成效。[164]但受案范围仅限于“生态环境和资源保护”“国有资产保护”“国有土地使用权出让”“食品药品安全”领域，诉讼类型仅限于“要求财政部门履行财政监管职责，收回国家财政资金”，尚无法发挥财政公益诉讼应有的威慑力。
（二）预算权责分配的明晰(https://www.daowen.com)
预算权的合理配置在于创造稳定的预算秩序并实现国家预算职能的优化，即应以公共产品与服务的有效供给为基础，注重权力行使的正确性与理性化，而不是拘泥于预算权力的“分”与“合”。当下我国预算约束能力的提升，亟须打破传统的以行政机关为主导的预算控制模式，引入多元主体参与预算活动，形成党委、人大、政府、司法机关和社会公众相互协调的预算权体系。
首先，理顺党的预算领导权与人大预算决定权的关系。中国预算法的现代化进程离不开党的领导和推动，只有坚持党的领导才能确保预算法现代化改革方向正确、举措科学、效果良好。强化党的预算领导权，一方面，要加强对预算方针政策的领导，即在明晰预算法现代化的目标、任务与方向的基础上，为预算法的现代化提供“顶层设计”。在预算编制前党委应负责制定国家的宏观经济政策与工作重点，政府部门需根据党委的指导方针编制具体的政府预算。而人大预算决定权的行使则主要侧重审查预算草案是否充分反映了党委的政策意图，同时对人大代表和社会各界的意见进行审议，最终实现党的意志通过国家权力机关上升为国家的意志。另一方面，各级党组织应积极作为，贯彻落实预算法现代化的路线、方针与政策，既应强化党委在预算审查监督和重大事项上的组织调查职权，又要支持人大增强预算监督刚性和监督实效，在强调党的预算领导权的同时，充分发挥人大在预算审议、执行以及监督中的主导作用。[165]
其次，加强人大预算决定权对政府预算执行权的制约。强化人大的预算监督内含着全面掌握预算信息、协调沟通预算部门以及制裁预算违法行为三个维度。[166]具体来说，第一，要加强人大对预算活动的全过程参与，尽可能实现预算信息对称。一方面，人大应提前介入预算编制活动，强化对预算的初步审查力度；[167]另一方面，应实现预算编制精细化，真正体现“内容完整、编制科学、公开透明”的现代预算制度的基本要求。第二，完善预算信息反馈机制。预算部门应及时反馈人大的预算初步审查结果以及人大代表的质询与问询，人大也要嵌入非正式的事前沟通、交流机制，通过主动与被动、正式与非正式的制度安排实现人大与预算部门之间的对话与交流。[168]第三，增强人大预算监督的强制力。除“质询或问询”等柔性手段外，还应增加否决预算草案及调整预算方案、决算草案等刚性手段。
再次，合理界定行政机关与社会公众之间的预算权。发挥社会公众的外部控权，体现出预算权力制衡的多元性，有利于实现预算民主与治理效能之间的平衡。第一，预算编制阶段社会公众的广泛参与权。财政部门下达预算编制草案之后，预算部门应摒弃传统的国家本位模式，通过多种形式听取社会意见和回应社会需求，真正体现社会公众的预算主体地位。[169]第二，预算决策阶段应适度吸纳社会公众的建议。虽然公共预算具有技术性、专业性、复杂性，但并不能因此排斥社会公众对预算决策的参与。根据预算层级的不同，基层政府的预算审议应适当扩大社会公众的预算参与范围，而高层级的预算决策参与则应体现预算参与主体的代表性、专业性等，既为维护预算决策的专属性，也为妥善吸纳社会公众的合理意见，最终达成预算决策的共识。第三，预算调整的修正与改善。预算调整应基于经济发展变迁和社会公众的要求作出合理修正，以纠正公共服务供给的失灵，并改善公共服务的供给质量。
最后，强化司法机关对预算部门的监督。增强国家司法机关的预算权力，既有利于保持司法的谦抑性，又可以填补人大与行政机关的问责“真空”。第一，完善预算违法行为法律责任的构成。一方面，要扩展预算违法行为的类型，转变现有的“行为列举”方式为“行为列举+行为兜底”模式；另一方面，责任主体由预算部门扩展到具体的个人甚至是部门行政长官，以强化问责效力。[170]第二，扩大行政公益诉讼的受案范围。预算活动对象的特殊性决定了不受限制的纳税人诉讼极易导致纳税人的滥诉行为，由检察机关提起行政公益诉讼既能发挥预算部门的专业性，亦有利于实现司法的能动性与谦抑性的平衡。为此，一方面，要扩展行政公益诉讼的受案范围，使其受案范围涵盖预算编制、审批、执行、监督的全过程，并完善起诉标准、受理程序等制度建设；另一方面，则需优化行政公益诉讼的类型，由当前的“形成之诉”发展到要求预算部门提供公共产品与服务的“给付之诉”和确认预算行为合法或违法的“确认之诉”。[171]