我国预算公开法治化的发展理路
发达国家预算公开法治化的发展理路是在立足预算权规范化的公法进路基础之上，再通过地方政府预算参与的私法进路予以完善，进而形成两条进路互动与补充。我国预算权规范化面临的困境表明，预算公开与实体预算体制之间存在的张力使预算权平衡架构的打造与现实的政治、经济、文化生态之间，既攸关又矛盾，这是预算权规范化的难点所在。如果有关预算公开的法律设计不能立足于转型期我国的财政和法治基础，或者草率地对西方预算公开法律经验及其实践的模型进行“想当然”地塑造，并将这样的模型付诸中国预算公开的实践，那就很有可能导致预算公开法律实施的低效，甚至阻碍中国预算公开的改革进程。[101]中国预算公开法治化的实践必须遵循预算公开法治化一般规律、考量转型期我国有待完善的财政分权体制与民主法治格局以及认真对待纵向政府间事权存在差异配置[102]的基础上，同时激发公法进路与私法进路两方面的积极性和创造力——地方（省级以下各级地方政府）预算公开可利用私法进路上已呈现的契机，将预算权规范化的价值问题转换为程序问题，[103]从而化解预算权规范化外部困境中（私法进路）的难题，进而将推进社会公众的预算参与作为实现预算公开一种手段而非目的——一种改善预算权体系并能复兴公法进路的重要手段；[104]而省级以上层级（含省级）预算公开应从“顶层设计”的视角[105]出发来突破预算权规范化内部困境中（公法进路）的障碍。这是推动和保障我国预算公开的法律制度设计所应当遵循的理论认知。[106]
（一）地方预算公开法治化的发展理路
地方政府作为公共服务的直接提供者，主要职能是如何满足社会主体的公共需要。因此，地方预算公开改革必须致力于提升公民对政府预算支出的认同感，即应淡化过多地强调预算投入与支出的控制，将追求预算公开的注意力建立在政府部门定期与纳税人协商，让纳税人感到其缴纳的税收被负责任地用于更具合法性和公共性之目的。整体考察我国地方政府已试验推行的预算公开实践范例，大都未能真正有效地促进地方政府预算决策的公共化，其推广与深化过程正面临极大的阻碍。因此，对于我国地方预算公开法治化理路的完善，仍需在确保进步方向和社会稳定的前提下，继续提升预算参与和监督理论的实践理性，进而达至完善预算公开的私法进路使公民获得预算参与和监督的权利，并不断拓展公民的参与机会，以保证政府的行动镶嵌于社会之中，从而更好地发挥和强化社会的作用。[107]然而，认真研读《预算法》，并未给社会主体留置预算监督和参与的空间，如何合理实现社会公众参与预算，仍将是地方预算公开法治化的重点。
1.预算参与适格主体的建构
在地方预算过程中，地方政府为了更好满足社会主体的需要，实现预算的公共目的，必须与社会主体进行协商。在预算协商过程中，社会公众必须以某种方式选定如何集体地和个人地使用其资源，必须决定政府财政预算的适度规模，以及财政预算组成项目，[108]从而与政府进行预算交流，使预算趋于合理化。而这一切实现的前提是公众作为具有独立地位的适格预算主体，否则其有可能成为政府公权力部门的附庸，从而失去协商应有的意义。对于我国的公众预算参与改革，如浙江温岭的“民主恳谈”、江苏无锡的“参与式预算”以及上海闵行区的“民主参与改革”等，虽然引入了公众参与的形式，但是依然面临公众参与能力不足的问题。结合我国现行国情和预算法治的实际，对此应从社会公众（个体）预算参与权法定化、社会组织预算参与权能的提升方面予以努力。
首先，社会公众预算参与权的法定化。预算参与权的法定化为预算参与主体追求自身的目标提供了空间。一方面，在宪法中明确公民参与权无疑是参与权法定化的合理方式。对于宪法中的公民参与权，《俄罗斯联邦宪法》第2章第32条第1款明确规定：“俄罗斯联邦公民享有直接或通过自己的代表参与国家事务管理的权利。”在我国现行《宪法》中，虽然公民参与权可以从《宪法》第2条第3款、第33条第3款以及第35条中推导，但是为提高该权利显在的实效性，仍需对我国《宪法》进行修正以明确公民参与权，并且需在《宪法》“公民的基本权利和义务”部分增加公民知情权、表达权、决策权和监督权条款以落实公民参与权，以切实保障公民对预算的参与。另一方面，需在预算法中配置社会公众的预算参与权。在我国人大预算监督相对“弱化”的情形下，只有使社会公众的预算参与成为制度化的事实，才能“倒逼”政府主导的预算参与从形式走向真实并返归实质。[109]同时，对于有的地方政府隐性举债“禁而不止”的情形，应将政府债务向社会公开，以发挥社会公众的监督作用。目前，我国《各级人大常委会监督法》第7条已规定，“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的情况，向社会公开”。但是为了更好培养我国财政预算风险控制所依赖的法治精神，必须秉承民主、公开等基本原则，将公共债务风险纳入预算公开范畴，并通过协商民主下的社会公众参与来形成舆论压力，从而控制政府债务风险的增长。
其次，社会组织预算参与权能的提升。社会组织作为政府与人民的中介，独立于政府和市场主体，具有沟通社会公众与政府的天然优势，能促进公民预算民主意识的提高，是参与式预算制度中的重要主体。[110]市场经济条件下社会组织是与“公共权力机关直接相抗衡”的力量。[111]为了更好地发挥其对预算公开性和公共性的推进功能，必须提升我国社会组织的预算参与权能。鉴于转型期我国许多社会组织面对严格的双层管理体制，特别是挂靠制度使许多社会组织因没有挂靠机关而无法设立，或即使设立了也难以实施实质性的活动，必须对《社会团体登记管理条例》中的相关规定进行合理修订以满足组建预算组织的需求，同时政府还应设立专项资金来扶持预算组织的成立与运行，从而确保预算组织能有效实现预算参与。同时，由于我国新修订的《保守国家秘密法》仍对保密范围规定过宽，并且赋予了政府定密自由裁量权和涉密纠纷的裁决权，从而限制了社会组织预算参与能力，为保证社会组织预算信息公开申请的畅通，需要对该法中有碍预算公开的规定进行法律技术处理（如完善定密制度），从而落实社会组织的预算参与和监督权利。
值得指出的是，提升我国社会组织的预算参与权能，应充分挖掘其他社会民主力量，如人民政协和新闻媒体的预算参与作用不容忽视。政协通过参政议政、政治协商、民主监督等形式提出的意见、建议与批评，可以视为一种“柔性”的权力制衡模式。因此，在加强政协自身建设的过程中，各级地方政协应着力调整政协委员的人员结构，扩大预算领域专家的入选比例，以期充分发挥政协的监督作用——提高预算资源配置的公共性与合理性。而新闻媒体被誉为社会权力的“无冕之王”，凭借其软实力（如言论自由、批评建议等民主监督权利）是公民权利与政府权力互动协商的载体和纽带——能真实收集和反馈社会公众的意志，是预算参与改革的驱动者和监督者。因此，应当提升媒体的独立性、公共参与理性、增强媒体的开放性，以便发挥新闻媒体参与和监督功能，从而对政府预算公开改革产生积极的影响。
2.公众预算参与的程序保障机制的拓扑
协商参与和监督作为一种突出和契合程序正义的民主形态，是一种通过求同存异的办法来防止实质性价值争论激化、维护多元化格局的最基本的制度框架。[112]一个理性与公正的民主程序可以保障各方预算主体都能合理嵌入预算公开的推进过程，[113]并在公共协商的框架下实现预算主体间的理性交换，使各预算主体在相互博弈过程中实现适度平衡。这种与协商民主制相匹配的法治强调法与社会彼此融合，无疑是我国法治现代化的根本利害所在，同时也完全符合中国特色社会主义的主流价值观。[114]基于协商民主的理念，拓扑地方预算参与程序机制以保障社会参与主体合理、有效、平等地参与预算资源配置过程，从而在实现各主体间利益的理性交换、社会主体权利与政府权力间的交流与制衡的过程中，实现社会主体预算参与权和政府预算公开间的良性互动。因为地方预算参与程序保障机制的建构过程，就是对社会主体配置预算参与的程序性权利和对政府赋予预算公开义务的过程。在此意义上，地方预算参与程序机制的合理建构过程，也就是预算公开法治化不断推进的过程。(https://www.daowen.com)
关于预算参与程序保障机制的构建，在立法层面虽然《立法法》第5条、第36条规定“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开保障人民通过多种途径参与立法活动”，“听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式”，但是在我国《预算法》中未能对地方参与式预算改革所积累的经验进行吸收，这些无疑是预算相关法规完善过程中需重点关注之处。在预算编制阶段，应完善预算听证机制。预算编制作为利益分配的过程，引入听证制度可以提高利益分配透明度与公平度，尤其是对社会公共利益影响较大的预算设计项目必须适用听证制度。对于预算听证程序的完善：一是预算听证主体，包括预算听证组织者、相关利益主体、专家等；二是听证组织者在一定时间内提供明确的听证内容，如听证项目、项目可行性分析、地点、时间等，并且内容的明确性直接关系听证的实效性；三是听证者参与听证并可提出质询及相关意见；四是在公平、公开情形下对预算编制进行裁决。在预算审议阶段，应构建预算旁听制度。在现代法治国家中，关于预算审议过程，公众一般都能旁听议员与政府官员的互动博弈过程，新闻媒体还可以进行直播报道等。在我国地方参与式预算改革过程中，浙江温岭的“民主恳谈”模式同样值得借鉴，一是镇政府预算案公开程序，其必须在人大会召开两天前向人大代表和其他参与者公开预算草案并予以细化说明，并使参与者能够理解，从而使草案真正向所有人公开；二是民众与人大代表恳谈预算草案和细化说明，从而使民众意见得到合理实现；三是审议过程中可以自愿旁听，从而使全过程向民众公开；人大代表提出预算修正议案程序，即人大代表在不认同政府所作的“预算修改方案”时，可提出预算修正议案，该议案一经人大表决通过，政府必须作出修改。[115]在预算执行阶段，应重点监督预算调整行为。例如，美国新泽西州于1917年颁布的《皮尔森城市预算法案》规定，如果预算批准后需要对预算进行修改，一旦修改达到一定的程度（任何款项的改变都超过10%，或者任何需要征收的税收改变超过5%），经由改变的项目须重新公之于众，并须在最后采纳新预算之前重新召开听证会。[116]因此，为降低预算调整行为出现的频率，应发挥社会公众的监督力量，通过构建一个针对预算调整行为的合理监控程序，从而保障政府预算调整行为走向规范。
（二）省级以上预算公开法治化的发展理路
按照省级以上政府的财政职能，其主要提供使整个宏观区域受益的公共产品与服务，如国防外交、拉动内需、宏观救市等，但政府宏观调控行为又具有牵涉广、影响深、风险高的特征，那么对于宏观性公共产品与服务的预算公开法治化发展理路的设计，必然离不开民主政治改革的“顶层设计”，以构建一个以权力机关为核心的预算监督体系。[117]唯有不断规范预算监督主体的权力、打造法治问责政府以及推动预算公开救济机制的不断发展，才能对现行预算制度体系和程序提出批评，促使政府在宏观公共领域提供更好的公共产品与服务。[118]譬如，国务院的“三公预算”公开，“三公预算”在很大程度上是国家计划体制转型不彻底的“遗留物”，要斩断这截“遗留尾巴”也就当然离不开预算监督权力体系、问责与救济机制的顶层设计来修缮预算公开法治化的公法进路，从而达到行政运行成本的合理化、规范化。
1.预算公开监督权力的规范
当前我国理论界一般认为，预算公开进程应由人大主导，只有通过人大立法主导预算公开，各种样式的预算公开才会纳入合法性范畴。对于权力机关预算监督权力的规范，必须有赖于人大更充分地理解和认识宪法和法律赋予人大的预算监督权力和职能，以及为预算公开改革提供持续的政治支持。[119]其实，在我国人大至上的权力架构下，对于预算监督权力体系的调整，在立法理论上取决于权力机关的自我决定——其完全可以通过立法、修宪、宪法解释等手段来改变宪法和预算法文本中关于预算权的配置模式，这也意味着在预算案的形成、审批和执行全过程中，人大作为国家权力机关当然地拥有监管和督察的权力。[120]当然，为保障权力机关的预算权力走向规范化，还必须对我国《宪法》《预算法》中关于人大预算权力的具体规定进行完善。可以借鉴国外的立法经验，如《印度宪法》第5篇第2章、《巴西联邦共和国宪法》第1篇第6章、美国1921年《预算和会计法案》以及1974年《国会预算和扣押法案》中的许多条款就议会预算权进行了详细界定。对此，我国《宪法》《预算法》同样应对人大的预算权予以具体化，以“激活”人大预算公开监督的权力。例如，在预算审议阶段，完善人大的预算修正权与否决权等是人大预算审议权规范化的重要体现。我国《预算法》的继续完善可参考《广东省预算审批监督条例》第14条关于预算修正权的主体、程序、效力等相关方面的规定。同时，为应对预决算文本一旦被人大否决而产生的后续问题，[121]还需在我国《宪法》与《预算法》中补增政治问责[122]的规定，以督促政府必须回应人大或公众对预算公开文本与过程产生的质疑，甚至是追究政府的宪法责任（如弹劾官员、提出警告等），从而为政府预算公开施加动力。
另外，由于预算集专业性、政策性、技术性于一身，专业性的审计机关是评估和提高预算公开绩效所必不可少的重要机构，审计监督是保障预算公开的信息能否真实有效的必备手段，[123]发达国家的审计主体通过在政府内部建立适当的信息、控制、评估和报告制度以提高政府的责任感，并为政府披露财务报告，提供和颁布公认的会计标准，从而有利于保障政府预算公开信息的规范性与真实性。[124]为促使我国审计机关行使对政府预算公开信息的审计权力，其关键在于保障审计权力行使的公正性和有效性，需提高审计机关的独立性。[125]当前的行政型审计模式，必须转换为立法型审计模式，即将审计机关从属于行政机关的模式改为隶属于权力机关的模式是我国国情下的迫切要求。
2.预算公开救济程序机制的完善
法谚云，“法律常赐予救济”（Lex semper dabit remedium），要促使预算公开实现形式性向实质性的转变，离不开预算救济主体的力量，它是预算信息公开是否合法、真实、全面之有效保障，如对于政府自我封闭式改革的打破，[126]必须发挥预算救济机制的重要作用。为改善我国预算公开中救济主体缺位的状况，2014年我国《预算法》增加了关于政府上下级、同级之间财政内部监督机制的规定（该法第87条和第90条），并且将预算违法行为纳入社会主体检举、控告的范畴（该法第91条），[127]这些都表明立法者已意识到预算监督与救济机制的作用，但是为防止这些法律条文在生效以后形同具文，仍需提高其规范性与实效性，尤其要发挥程序的促进与救济作用——既要制约救济主体的行为不致过分偏离其本来应有的职责，同时，即使救济主体的行为存在某种程序的功能扩散也能够通过程序保障而获得正当性。[128]
当前完善预算公开救济机制的迫切任务是，构建一个合理的预算公益诉讼机制。为规范政府预算公开的行为，应该将预算公开不规范的行为列入行政复议与行政诉讼的范畴。可以借鉴发达国家的相关经验，如日本通过颁布《信息公开法》和《行政事件诉讼法》形成了对政府预算权力的自我制约，当政府作出拒绝公开的决定时，公民主体除可以提起行政复议外，还可以依法提起行政诉讼，从而保障了政府信息公开的合法性与合理性。关于预算公开诉讼机制性质的剖析，倘若政府在预算公开改革中不作为或作为有悖于法律，在法理上其侵犯的是公民的知情权，并且损害社会公益，那么这种涉及侵害公民预算知情权的案件就应“有必要从维护纳税者对国家财政实行民主管理的角度，依据宪法精神，设置一个以保护纳税者基本权为目的的诉讼制度，并以许可纳税者提起主观诉讼的形式，完善纳税者诉讼的法律”。[129]因此，为了充分保障公民的预算知情权，须在我国《预算法》修订过程中构建预算公益诉讼机制以真正发挥司法机关的预算监督权力，即通过预算公益诉讼把诉权赋予全体纳税人，为诉权主体提供必要的诉讼支持，实行举证责任倒置，并将诉讼请求的范围由“法律权利标准”扩展到“公共利益标准”（是指纳税人有权基于任何预算公开不规范行为而提起诉讼）等，这既可以弥补传统诉讼机制的不足，又有助于激发纳税人的预算监督意识。另外，为减少预算公益诉讼机制实施的阻力，应当进一步完善关于预算公开违法行为的法律责任与问责的具体操作规范等，[130]例如，对《政府信息公开条例》第46条至第53条进行修订，增加关于预算公开部门或机构问责的范围、方式、程序、途径、责任等，这样才能真正发挥预算公益诉讼机制的作用。