合理厘定民生性财政支出的优先次序

财政支出的本质在于财政资金的选择与取舍。公共财政资金的稀缺性与支出需求的无限性决定了预算资金的分配必然导致“行动者之间的相互竞争，项目之间以及受益人之间的相互竞争”。^[17]在政府主导型的财政支出模式下，公民基本权利的实现在很大程度上依赖政府如何分配稀缺的公共预算资源，^[18]政府更加偏好的支出往往享有更高的支出优先权，因而需要国家从立法层面明确民生性财政支出的优先地位，严格控制其他支出尤其是行政管理支出的规模，使民生性财政支出真正谋民生之利、解民生之忧。

（一）民生性财政支出优先于其他财政支出

教育、卫生、文化、社会保障支出等是民生性财政支出的重要组成部分，但该支出在我国法律体系中始终处于隐而不显的状态，且无优先性可言。为此，有必要在财政法治层面构建民生性财政支出优先支付制度，使“财政支出向民生领域倾斜”真正有法可依。

1.民生性财政支出优先安排

我国《预算法》第37条规定“……在保证基本公共服务合理需要的前提下，优先安排国家确定的重点支出”，但对于“国家确定的重点支出”的基本内涵以及如何“优先安排”并无具体规定，地方政府在决定财政支出的科目、位序、数量以及支出比例等方面拥有较大的自由裁量权。为此，国务院《关于进一步加大财政教育投入的意见》提出要提高要优化财政支出结构，压缩一般性支出，“优先保障教育支出”；国务院办公厅《关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》也指出，“地方各级人民政府要在财政预算安排中将保障性安居工程放在优先位置”；广东省更是明确将未确定具体使用方向的一般性转移支付资金按照有关民生保障支出、运转支出、协调发展支出的先后顺序安排使用，民生支出优先。^[19]我国《预算法实施条例》的修订应将上述内容与理念纳入考量，重点对民生性财政支出优先权的具体行使进行规范，以更好地回应公民的基本诉求。(https://www.daowen.com)

2.民生性财政支出削减豁免

近年来我国经济下行趋势明显，国家财政收入增速减缓，地方各级政府都面临巨大的财政压力，在解决民生问题与促进经济增长之间应如何抉择成为地方政府在财政支出领域不得不面临的难题。受政绩考核机制、财政收支结构以及官员的个人偏好等因素的影响，各级政府大多将促进经济增长作为自己的首要目标从而弱化了其公共服务职能，违背了财政支出的公益性。^[20]李克强总理曾表示，在当前国内外形势严峻复杂的情况下，更要优先保障和改善民生，^[21]但此原则尚未从立法层面予以确认。为保证民生性财政支出的资金需求，有必要从预算法角度对政府财政资金的减支尤其是民生性财政资金的减支作出必要的限制。美国《平衡预算和紧急赤字控制法》第253条对关于社会福利支出的豁免减支进行了规定。^[22]我国民生性财政支出预算可以借鉴其合理成分，对民生性财政支出的预算减支予以豁免，以保证支出资金的充足性。

（二）基本保障类民生性财政支出优先支付

民生性财政支出是典型的权利性支出，^[23]各级政府在编制财政预算时，必须优先确保这些事业发展所需的资金。但公共财政资金的稀缺性决定了民生支出必须要适度而行，而要实现支出的适度首先要理顺支出的层次。民生性财政支出要优先安排财政资金保障涉及人民群众基本生存的领域，如扶贫支出、保障性安居工程支出、义务教育支出、医疗保障支出等，这是民生性财政支出“层级化”的基本要求。^[24]基本保障类民生性财政支出是与公民基本权利联系最为紧密的第一性民生需求，更是“保障国民能过像人那样的生活，以在实际社会生活中确保人的尊严”^[25]的物质基础，可以有效降低居民对未来不确定性的预期，鼓励人们进行消费从而拉动经济的增长。^[26]

当前，民生性财政资金尤其是基本保障类民生性财政支出资金被有的地方各级政府或部门侵占、挪用的现象时有发生。虽然亦有立法对此作出了一定的规范，例如，《财政专项扶贫资金管理办法》和《中央财政城镇保障性安居工程专项资金管理办法》中均有相关规定，^[27]但这些规定大多位阶较低且相对分散，并未从正面回应基本保障类民生支出优先支付。与此相对应，《广东省财政一般性转移支付资金管理办法》则将民生支出划分为底线民生、基本民生和其他民生三类，其中，底线民生包括城乡最低生活保障、医疗救助等民生项目，且未安排使用方向的一般性转移支付资金要优先保障底线民生支出。我国《预算法实施条例》的修订可以结合我国现行地方实践中的经验，将民生性财政支出进行类型化规范，并依据民生支出的层次性，重点保障基本保障类民生性财政支出。