预算法的公益诉讼制度的构建

为缓和实体性规则实施过程中的摆动，需要构建与预算法内在价值相契合的程序性规则作为实施途径，而公益诉讼机制必然是预算法可诉性理念制度演绎中不可或缺的部分。

（一）公益诉讼制度构建的必要性

预算法是立足于社会本位的法律，如果它调整的社会关系受到侵犯，一般包括个体权益和社会公共利益的双重损害。预算违法行为侵犯客体的双重性，决定了应构建特殊的诉讼程序才能适应这种形势。在传统的诉讼机制下，“私人救济和行政诉讼都难对偏离正确轨道的公共政策予以纠正”。^[97]民事诉讼对于危害社会公共利益的行为，如果与公民个体无直接利害关系，其原告资格将不被承认；而行政诉讼将预算行为视为抽象行政行为，如果这种行为符合绝大多数人的利益，则不能因其只损害少数群体的利益而使之被诉，如果其不符合绝大多数人的利益，也不宜由单个个体对其提起诉讼。因此，一旦预算主体违背预算法规，致使社会公共利益遭受严重损失，传统的诉讼机制却无能为力。既然传统诉讼机制及其价值取向已难以承载预算法可诉性理念的内涵，那么为有效地保护社会公共利益，需要设置一种拥有独立价值取向并能有效保护纳税者社会权益的社会诉讼机制——公益诉讼制度，即纳税人权益受侵害时拥有向法院提起诉讼的权利，“承认纳税人诉讼的根据在于，公共资金的违法支出意味着纳税人本可以不被课以相应部分的税金，在每一纳税人被多课税的意义上，纳税人具有诉之利益”。^[98]概言之，通过公益诉讼把诉权赋予全体社会公民，既可以弥补传统诉讼机制的缺陷，又有助于激发社会主体预算监督的作用，从而提升预算监督的效能。

（二）预算法可诉性理念下公益诉讼制度的构建(https://www.daowen.com)

预算法中公益诉讼制度的构建，关键是要使这种与预算法内在精神相契合的诉讼制度能有效回应预算过程中的现实问题。具体而言：

第一，借助检察机关的力量，促使公众提起公益诉讼。对于公益诉讼制度的构建，如果仅靠公民个人直接诉讼，将产生取证较难、诉讼地位不公平以及诉讼成本偏高等问题，因此需要借助外部力量。检察院是我国《宪法》规定的法律监督机关，从监督权力与能力两方面都能提供所需的力量，能促使公民的诉权付诸司法实践并得到保护。在具体案件中，检察机关可根据具体案情在以下三种方式中择一参与案件：直接以原告身份参与诉讼、以并列当事人的身份参与诉讼以及以法律监督机关的身份支持起诉。在当前司法实践中，检察机关直接以原告身份参与诉讼是预算公益诉讼的主要模式。^[99]　2015年7月全国人大常委会通过了《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，最高人民检察院得到国有资产保护的公益诉讼原告资格授权，最高人民检察院自身亦制定《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》。2017年修订的《行政诉讼法》第25条规定了检察机关在国有财产保护领域的原告资格，进一步强化了检察机关在预算公益诉讼中的职能，能在一定程度上破解预算违法行为查处难的困境。

第二，公益诉讼原告主体资格的进一步拓展。考察国外经验，公民是提起公益诉讼的最佳主体，但目前我国公民并不具备预算公益诉讼原告主体资格。^[100]“原告申诉的基础并不在于自己的某种权利受到侵害或是胁迫，而在于希望保护因私人或政府机关的违法行为而受损的公众或一部分公众的利益。”^[101]为充分保护纳税人的基本权利和利益，公益诉讼制度的构建应创造性地使用法律，使法律成为一种资源，让这种资源能鼓励公民投身于司法行动并改善自身的生活。“一种法律制度如果不能保证当事人参加到裁判活动中来，就会使裁判的内在品质受到破坏。”^[102]因此，公益诉讼程序的产生与发展应从属于正义的要求，需发挥司法的能动性，鼓励社会公众积极参与，拓宽公益诉讼的启动主体（原告资格问题）范围，尤其是让那些受到侵犯而又难以诉诸法院的社会弱势群体得到司法救济。从理论上而言，考察国外的经验，如印度的公益诉讼，当公共利益受到影响时，任何个人都可以提起公益诉讼，而不必证明其与案件有直接的利害关系。^[103]我国公共预算领域公益诉讼制度的构建也应回应社会的需求，放松对诉讼主体规则的限制，促使“法律权利标准”让位于“利益范围标准”，^[104]以提高诉权的实际效用。

第三，创设“法院之友”制度。“法院之友”（amicus curiae），是指在法院审理案件的过程中，不是案件事实上的当事人，但基于对案件的浓厚兴趣和重大利益，以第三方的身份向法院提供与案件有关的事实或者适用法律方面的意见……以影响法院判决的一项制度。^[105]由于现代民主内涵的扩展，司法审判独立并不意味着司法权的行使应脱离于民主化的色彩。“司法依赖于民众的信赖而生存。任何司法的公正性，在客观性与可撤销性方面的价值观，决不能与司法的信任相悖。”^[106]而“法院之友”制度则有效地契合了民主的精神，因为“法院之友”影响法院判决的主要方式是向法院递交“法院之友”书状（amicus brief），而“法院之友”书状，特别是一些利益集团所递交的书状，往往就是社会现况中主流价值观的体现，是民意的集中反映，如果法院在作出判决之时，能适当援引“法院之友”书状中的意见，则实质上体现出司法权行使的民主化精神。在财政预算领域，引入“法院之友”对公益诉讼制度的构建有特别重要的作用：一方面，预算行为具有较强的政策性、专业性，借鉴该领域权威专家的意见有助于查明案件的真相；另一方面，“法院之友”制度中权威专家的意见是一股无形的威慑力量，可以帮助审判法官抵御外部权力干预，鉴于上述分析，在预算法的修订过程，应保障建立一套程序上与实体上都非常健全的允许案外人向法院提供证据事实和法律意见的制度，即“法院之友”。^[107]