预算治理的规范维度

无论是预算民主性还是绩效性，最终只有落实到规范性的层面，才符合现代预算的表现方式。相较民主预算与绩效预算，规范预算是较隐秘的现代预算品性表达，却是现代预算制度构建的基石要素。“建立健全全面规范、公开透明的预算制度”作为我国《预算法》立法宗旨的重要组成，浓缩其价值精要，即呈现出规范预算的图形脉络。规范预算作为现代预算的外在表现与内在要求，它与作为法治的预算治理之内涵相吻合。预算法治是预算善治与预算共治的最终落脚点，预算规范性则为预算法治的价值精髓所在，民主预算和绩效预算的改革举措只有纳入规范化的预算法治轨道，才能形成推动预算治理转型的恒久动力，而通过积聚这种动力，将逐渐形成一股强大的促进力量反向助推民主预算和绩效预算改革的不断深入。因此，打造全面规范、公开透明的现代预算制度，实现预算编制、预算审批、预算执行、预算调整、预算审计与预算监督等行为的严密衔接，最终达到对预算滥权、怠权与越权行为的规范制约和有效监督，这是规范预算与预算法治的共同实践要求。

剖析预算治理的规范维度，它作为一个被建构起来的概念，由许多能相对独立发挥功能的最小单位组合而成，如法定预算、公共预算、平衡预算、全面预算、公开预算。正是依靠这些细小的预算法则才构造出一个相对严格、周密的预算规范体系，才得以根治预算制度体系在其发展与演进过程中经常发生的脱离预算规范要旨的弊端，最终成就了使预算行为“服从于规则之治的事业”。^[63]研究预算规范原则的目的，主要在于了解如何通过这些规范法则进行预算过程，达成预算制度所预期的功能。^[64]对于预算规范法则的研究，在不同时期产生了不同的见解，主要包括“古典型”和“现代型”两种预算规范体系：^[65]前者分为两类，包括形式层面的完整性原则、统一性原则、明确性原则与实际层面的严密性原则、事先决定原则、限定性原则、公开原则；^[66]后者对前者进行了修正和补充，包括政府责任原则、政府自由裁量原则、时期弹性原则、报告信息管理原则、统合性预算管理原则。^[67]因此，通过归纳和演绎的方法所总结的若干预算法则，它们并非一成不变的，预算法则将随着预算的时代功能及制度的演进而改变，当前现代预算制度不断发展的同时，现代预算职能变得日趋复杂（必须同时实现控制、管理、计划和政策的四种职能），如何根据预算改革的阶段性特征，对传统的预算原则进行重新调整和设计，这是在预算治理的规范维度上必须认真对待的难题。^[68]例如，当下中国处于大力推进中央与地方财政事权和支出责任划分的改革阶段，应首先确立事权和支出责任相适应的原则，从而保障中国特色财政的有机形成。(https://www.daowen.com)

当然，仅单纯强调现代预算的规范法则，恐仍难达到预算治理的规范维度。对此，仍需对预算治理的规范维度进行深层次分析。作为法治的预算治理，其规范化就在于促使各类预算行为必须且只能在预算法律法规的规定范围内进行。然而，面对多种不同类型的预算法律行为，无论在静态层面还是在动态层面上，预算法律行为都存在多重利益的博弈与对抗，体现出各种预算权力（利）主体之间的相互制衡与监督。预算治理的规范表达是各种预算权主体在动态博弈过程中通过不断妥协以实现平衡的产物。也就是说，只有将各种预算权主体的权责进行清晰、明确、科学地设置与定位，只有廓清预算法律关系中各预算主体权力（利）行使的边界，才能使预算主体权力（利）、义务和责任的分配达到均衡，从而形成一个能保障预算规范运行的预算权制约和监督体系，促使现代预算规范维度的真正实现。因此，实现预算治理的规范维度的关键或实质在于预算权的规范化，即预算权配置及其监督模式实现规范化。纵览整个预算制度的变迁史，从议会与国王（或政府）之间为捍卫财政收支控制权而经过残酷且漫长的斗争，^[69]到几经震荡逐渐确立议会至上的预算权架构，再到形成当今世界法治国家广泛推行的预算权配置模式——在最高位阶的法律（宪法）中规定政府的预算编制权与执行权、议会的预算审批权与监督权等，^[70]预算治理的规范结构的每一次演化都始终朝着预算权规范化的目标迈进，从而为预算制度的合理运行奠定了最基本的法律规则。

概言之，通过剖析预算治理规范维度的逻辑，其规范维度构建了预算制度发展与完善的价值基础，展现出要求预算行为按照一定的规范准则予以进行，从而使预算治理现代化以某种作为法治的理想方式予以推进。同时，预算规范维度必须借助法律规制手段才能实现，而预算权则作为法律规制的核心范畴，它贯穿预算制度发展的始终。唯有实现各主体间预算权的有效制约和合理监督，才能保证现代预算治理走向规范化和法治化。