预算治理的方式

传统预算治理的方式主要是自上而下、政府指向公民的单轨运作，更多是一种恣意化与封闭化的表现形式；随着预算制度的不断发展，现代预算治理的方式转变为上下互动的双轨模式，许多预算决策都呈现出政府、人大、公民三者之间的互动反馈和相互影响，无论是静态的预算管理事项还是动态的预算运行过程，都离不开法定化与程序化的治理方式，通过预算信息公开的改革，整个预算治理过程变得透明。“国家的存在对于经济增长来说是必不可少的，但国家又是人为的经济衰退的根源。”^[54]政府凭借国家权力调配财政资金，对社会整体生产力的发展可以产生相对个体而言更大的作用，但是管理机制和决策集团内部的不稳定性以及自我膨胀性又会造成预算的经济调节功能被过分强调，以至于预算管理体制呈现“经济增长至上”的价值目标异化。在多中心、公私协作的预算治理中，政府必须改变过去在经济领域大包大揽的做法，以“掌舵”的身份代替“划桨”，对预算资源的调配更多采取符合市场需要的治理方式。^[55]

首先，以开放平衡的方式重塑政府预算行政。政府在预算治理中，应当善于运用其主导地位，鼓励和推动公民积极参与预算治理实践，为社会力量参与和基层预算治理创造适宜的条件和平台，充分倾听和权衡预算治理中不同利益主体的诉求，促进预算决策共识的形成。这是在科学平衡预算权力与预算权利之间的关系，合理界分政府与社会、市场的预算治理行为边界的基础上进行的政府预算责任的建构。^[56]在预算治理的目标价值方面，作为公共预算权力的执行者和预算公共责任的现实要求，平衡政府的“限权”与“放权”至关重要。(https://www.daowen.com)

其次，以集思广益为方式提升预算治理效率。现代预算治理强调对政府权力的约束，但并不意味政府在预算治理中可以碌碌无为、以降低预算治理整体效率为代价来换取预算治理的开放化。相反，约束政府预算权力从另一层面上来说，正是为了保障政府在不逾越法治的前提下更有作为、更具现代化地进行预算治理。以广泛的公众参与为形式，可以为预算治理的决策与执行提供传统预算管理模式中所无法获取的信息资源和智慧资源，这将极大促进对预算资金划拨机制、程序以及技术的专业化改进，规避政府因为社会分工过细所产生的信息弱势，从而促进预算编制和预算执行更科学化与合理化。^[57]

最后，以公开透明为方式构建预算治理互信。政府遵循预算法开展预算活动，接受人大和社会公众的监督，并就违法行为承担法律责任。这在一定程度上有利于使政府的财政收支活动得到民众的认同和信任，塑造人民心中基于本能的认可而产生的法律信任、政治信任与预算信任，从而有利于缓解社会冲突与树立清廉负责的政府形象。宪法赋予公民的知情权、参与权和监督权在预算治理中应当获得实现，公众参与成为鲜活生动的政治实践。因此，无论是基层、小区域内的公民直接参与预算编制，还是较大范围内的公民对预算发表建议和意见，都是因地制宜的。进言之，公民参与和监督的对象不只是针对政府的预算行为，还包括对人大履职的监督，尤其是在当前我国各级人大预算监督较乏力但公众预算参与已有较多成果的情况下，我们不仅要逐步加强人大建设，还要调动和发挥来自社会的民主力量，形成对预算权体系的外部监督。