全方位保障教师薪酬首先需建立教师薪酬优先给付制度
“每一个工作的人，有权享受公正和合适的报酬”是《世界人权宣言》的庄严规定（第23条第3款）。获取劳动报酬已成为一项世界各国普遍认同的基本人权。我国《宪法》也明确劳动权是公民的基本权利，作为劳动者而获得劳动报酬乃是劳动权的核心内容之一。审视“教师集体讨薪”事件，它直接反映出教师劳动报酬权未得到应有的尊重与保护。对此，应首先确立教师劳动报酬优先权，以保障教师薪酬具有被优先给付的法律地位。
（一）教师薪酬优先给付的重要性解析
1.劳动报酬决定教师生存权
劳动报酬是教师生存的物质保障，是其基本人权的重要体现。而“生存权的目的，在于保障国民能过像人那样的生活，以在实际社会生活中确保人的尊严”，从而“要求国家有所‘作为’的权利”。[143]由于教师劳动报酬的支付主体是国家，所以国家在保护教师生存权时承担两重义务：一是国家作为公权主体，应当介入与干预，通过立法来建立完善的教育保障体系，切实履行保障教师生存权的义务，排除对教师生存权的侵害；二是国家作为教师的“雇主”，应积极承担起支付教师工资报酬的义务，不得侵犯教师的劳动报酬权。目前，国家通过增加财政投入以及改革教师的薪酬体系，积极履行了保护教师生存权的第一重义务，也通过制定法律和政策来禁止地方政府的欠薪行为，以此履行保护教师生存权的第二重义务。但是，国家制定的法律与政策欲发挥应有作用，需要地方政府的积极执行，国家保护教师生存权的双重义务之履行，地方政府有不可推卸的责任。然而，衡阳县教师集体讨薪等事件的发生，根本原因在于地方政府的卸责。确立教师劳动报酬给付的优先权地位，就是为了促使地方政府履行其应尽的义务。概言之，及时、足额获得劳动报酬应是教师享有的基本权利，不得被任意剥夺，教师薪酬优先给付制度是国家履行其双重义务的必然结果。
2.教师职业的公共性
教师职业的公共性主要体现于其从事活动的公共性与所处场所的公共性。[144]教师所处场所具有公共性，是因为学校是以受教育者为对象，以国家或社会力量为基础兴办的教育机构。教育作为一项与社会公共福祉密切相关的事业，属于社会公共事务范畴，因此，即便某些学校是私立教育机构，也不能否定其公共性特征。而教师从事活动的公共性是指教育所提供的产品或服务，为社会共同占用与享有，尤其是中小学阶段的义务教育，其公共产品的特征更加突出。从终极目的上来讲，教育不仅是一项知识普及与文明传承的公共活动，更是增强国家软实力的关键。因此，教师这一职业从本质属性上而言具有丰富的公共精神和强烈的公共使命感。也正是教育所具有的公共性特征，使在世界范围内，各国各地区尽力避免将教育活动完全交由市场来调整。而稳定教师队伍以及提高教师队伍的素质，成为保证教育质量、实现教育公共性的根本途径。由于我国地区经济发展不平衡，经济欠发达地区教师流失已经是一个十分严重的问题，[145]而低薪、长期欠薪等事件，只会导致教师对国家教育政策失去信心，加速这些地区教师的流失，从而动摇基础教育尤其是经济欠发达地区基础教育的根基。由此可知，基于教师职业公共性衍生出的教师劳动报酬优先权，是稳定教师队伍、保证教育发展的基础前提。一个不证自明的道理：只有充分保护教师的劳动报酬权，才有可能保障教师相当的生活水准，维持教师的工作热情，使教师职业的公共性得到最大可能的实现，从而提升社会公共福祉与国家软实力。
3.教师与公务员比较的相对弱势
上述两个方面，尚不足以证成教师劳动报酬具有优先权。因为在性质上，公务员的劳动报酬同样关涉其生存权，其行为也具有公共性。但之所以主张教师劳动报酬优先权，在于教师相对于公务员的弱势地位。虽然公立学校的教师主要为事业单位编制，即传统意义上的“铁饭碗”，但在我国以行政为主导的政治体制下，相较政府公务员，其身份地位与话语权皆处于相对弱势地位。于是在公务员与教师之间，易于发生“集体讨薪”事件的必然是教师群体。譬如，在衡阳县“教师集体讨薪”事件中，维权教师代表称，衡阳县长期拖欠、克扣教师工资，甚至20多年来一直违规克扣教师养老保险金等。尽管该县县委常委、副县长蒋某对维权教师承诺，政府绝不赖账，并表示衡阳县的财政优先保障教师工资，[146]但是，衡阳县官方并没有向维权教师或新闻媒体解释县政府为什么会长期拖欠与克扣教师工资及其他福利待遇，同时也没有说明，在县政府财政可能存在困难的情况下，长期拖欠、克扣教师工资的同时，是否也对公务员及其他财政供养人员一视同仁，采取了相同的拖欠、克扣工资的手段。正因教师群体的相对弱势地位，才导致“教师集体讨薪”事件的屡屡发生。为体现社会公平的诉求与法律的人文精神，建立教师劳动报酬优先权势在必行。
（二）教师薪酬优先给付的实体性保障
教师薪酬优先给付制度的实体性建构，是在充分重视教育财政支出的前提下，要求教师人员与公务员人员薪酬支出相比具有被优先保障的地位，并且要进一步确立教师薪酬支出在整个教育财政支出次序中的优先保障地位。以下对此予以具体解析：教师劳动报酬优先权，至少可从宏观、中观和微观三个层面予以分析。第一，宏观层面上要求财政支出结构应优先保障教育财政支出，这是教师劳动报酬优先权保障的前提。尽管近年来我国教育财政支出占整个财政支出的比例呈上升之势，但是我国财政支出结构依旧体现出“建设型财政”模式。[147]如何改善与发展教育财政支出，进一步提升教育财政的支出比重，仍需要得到更明确的具体规定。第二，中观层面上要求确立教育财政支出与其他财政支出的优先地位，即使在地方财政较困难的情况下，应优先承担相应教育事权的支出责任，尤其是将教师劳动报酬列为优先保障的地位，[148]最直接的拷问就是公务人员的工资支付不能优于教师人员的工资支付，这种教师劳动报酬优先权可通过修改我国《教育法》来明确其法律地位。第三，微观层面上要求在整个教育支出（包括以支出用途为划分的人员支出、日常公用支出、项目支出）的具体结构中，教师劳动报酬（包含于教育人员支出之中）较其他教育财政支出具有优先地位。
（三）教师薪酬优先给付的程序性控制
根据2006年6月29日教育部发布的《关于认真执行〈行政单位财政统一发放工资暂行办法〉，切实做好教师工资统一发放的通知》，即“2000年7月1日实行教师工资与公务员工资同步统一发放”。相应追踪《行政单位财政统一发放工资暂行办法》，其第4章对“工资发放程序”作出规定，大体包括“单位编制数据（含人员编制、实有人数、工资标准及代扣款项）→编制部门核准→人事部门核定→财政部门拨付（包括工资汇总、列单、代扣、拨付）→代发银行分发”的流程，不难看出，教师工资发放机制体现为一种横向的审查型控制格局，整体发放过程基本掌控在本级政府及其相关部门手中（编制部门、人事部门、财政部门皆受当地政府的领导）。
教师劳动报酬优先权的精确保障固然需要公权力审查、监督的制约，但若将其充分落定为一名教师应当享有的基本权益，还应尽量隔离公权力可能对其造成不当侵犯的空间，即从优化程序性控制的层面来推进教师薪酬发放体系的改革。教师作为相对弱势群体，为凸显其劳动报酬优先权，务必在工资发放的程序设计上对教师与公务员进行区别对待，打破横向层面的同级政府及相关部门对教师工资发放体系的绝对控制，即应加快形成纵向的审查型控制。依照党的十八届三中全会审议通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称十八届三中全会《决定》）关于“扩大省级政府教育统筹权”之政策要求，除在教育行政管理体制上加快省级政府教育统筹权外，还必须在教育财政管理体制上抓紧建立以上级统筹负责为主、当地配合负责为辅的教师工资发放体系（其前提为形成省级甚至是中央财政为主的教师薪酬供给体系），通过形成纵向的上级统筹教师工资发放机制，来斩断当地政府及相关部门原先乱伸的权力之手，从而最终保障教师人员经费的预算资金能正常、及时地拨入教师的个人薪金账户。