我国《预算法》的政治性
立足当下中国，经济层面正处于转型期，计划经济遗留下来的政府管理思维依然存在，市场在资源配置当中的决定性作用未能得到充分彰显；政治层面面临治理能力和民主法治的双重挑战，行政主导色彩浓重而议会民主机能尚未充分发挥；政府权力边界不够清晰，难以受到法治规范对其有效控制。总而言之，中国有着自身特有的经济背景、政治模式以及法治现状，在这种特殊国情之下，政治地位凸显而法治路径不充分，延伸到预算治理领域，预算权的配置格局、预算整体进程和预算民主模式都不免受到影响。但它们都是共同体预算目标实现的重要影响要素，自此，预算法的政治性范畴及其至关重要的影响因素至少包括预算权力配置、预算整体进程和预算民主模式。结合我国《预算法》一一剖析可以发现，尽管这一有着“财政宪法”之称的法律文本顺利修订通过，确实实现了预算法从“治民之法”向“治权之法”的理念跃迁，[59]并且在预算法律原则、预算跨年平衡机制、国库权利配置、转移支付、地方债务风险评估与预警、预算公开、预算调整等方面的完善，对预算法的法律性的合理保障具有重要意义。但是我国《预算法》仍存在许多不足之处，严重影响了其自身形式理性的内在逻辑自足，从而难以合理赋予各主体预算权力的合法性，实现对各预算主体政治目的的驯化与整合。
（一）预算权力配置不合理
预算是对国家“钱袋”予以合理规制的活动，是立法权力、行政权力、司法权力、社会力量或公民等多方主体对国家财政资源的配置进行协商、博弈和妥协的过程。各方预算权力的合理配置事关共同体预算目标的合理实现。我国《预算法》确立了全口径预算制度，完善了预算编制制度，细化了人大预算审查内容，实施了国库集中收支制度，赋予了地方有限的发债权等，这些具体制度的建构、完善，尽管对各方预算权力的合理配置和各方预算目标的实现大有裨益，但预算权力的配置依然不合理，主要表现为：国家行政机关预算权力依然较强大、国家权力机关预算权力不强、审计机关预算权力和司法机关预算编制（财权）不独立等，所有这些都影响预算法政治性的发挥。
第一，国家权力机关预算权力不强。虽然我国《预算法》加强了人大的预算初步审查权，但依然未赋予人大预算修正权，未加强人大预算机构的作用或设立特定的人大预算审查监督机构。没有预算修正权，人大只能整体通过或否定预算案，而最终只能通过预算案。同时，人大财经委员会职责众多，预算专业人员缺乏且存在预算信息的不对称，因此必须建构一个具有预算编制、审查和监督能力的机构，才能使国家权力机关的预算审查（监督）从形式审到实质审，从而实现国家权力机关与国家行政机关间预算权力配置的平衡。
第二，审计机关缺乏独立的预算监督权。我国《预算法》未赋予审计机关独立的监督地位，审计部门依然隶属于行政部门。一方面，审计机关不能够独立地发起审计，国家权力机关亦不能独立地请求审计机关进行审计；另一方面，审计机关的审计报告不仅要向人大报告更要向政府报告，从而导致审计监督发挥不了应有的监督作用。
第三，司法机关预算编制（审批）权（财权）不独立。党的十八届三中全会中明确提出“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”。根据中央关于重大改革事项先行试点的要求，自2014年起，上海、广东等18省、直辖市、自治区已在法检人财物省以下统管方面开始改革“破冰”，如广东省出台了《广东省省以下法院、检察院财物统一管理改革试点方案》，省内284家市、县法院、检察院直接向省财政编报预算。但试点只是改革的一小步，司法预算独立性的欠缺容易诱发司法地方化，导致司法经费截留及司法服务的地方化差异，不利于司法公正，[60]影响司法功能的进一步发挥。
第四，行政机关内部预算权力的配置不合理。在现阶段，由于国家发展改革委等准预算机构的存在，财政部门的预算权力并不完整。加强政府内部的行政控制，则需要将预算权力集中到财政部门，建立一种以财政部门为核心的集中型控制体系或建构专门的预算机构，为此，必须保障财政部门独立完整的预算权力。同时，虽然我国《预算法》赋予了地方有限的发债权，但地方政府的自主预算权力依然缺乏。(https://www.daowen.com)
（二）预算整体进程政府主导
预算体现政治权力对社会资源的一种计划性分配，预算资金的汲取、支出涉及国家自主性以及民众对国家的政治认同，其决策过程反映政治权力的价值取向、结构功能以及治理技术等方面的深刻变化。[61]一直以来，在预算决策过程中，由于人大缺乏对预算支出信息的便利获取渠道，各级政府及其部门对于所管理范围或行业领域的公共需求、资源分配、结构状态等方面的预算信息较熟悉，因而由行政机关负责编制预算具有现实合理性，但出于规范政府在预算过程中的权力，有必要发挥人大的民主决策、民主管理和民主监督作用。在我国行政主导预算模式依旧盛行，虽然《预算法》在第1条立法宗旨中明确其目的之一就是“规范政府收支行为”，并在预算的多个具体实施问题上指明政府义务的履行程序和实体规定，强化了人大在预算决策和执行过程中的监督作用，但总体上人大在预算权配置中依然不强。
之所以我国在预算权配置上更倾向政府一方，与强调政府在国家治理进程中的主导性地位有关，另从预算的理性化来说，由政府和政府部门主要负责预算活动有其合理性，因为看似管理一切社会事务的行政机关具有强大的支出信息收集能力，能够快速准确地获悉财政需求并在此基础上作出较科学的安排，但这也存在一个有瑕疵的假设前提，即把政府作为一个“完全理性人”的组织体存在，而实际上政府并非如此，政府行为是权力行为，也是人之行为，难免会出现问题，科学来说政府应是“有限理性人”。鉴于此，预算整体进程的主导者不应为政府，而应赋予行政权力的制约力量——体现民主意志的议会机构，在我国即为各级人民代表大会及其常务委员会。总而言之，从预算模式的理想设计来说，应当是以人大主导下的政府预算模式，这意味着涉及预算管理过程应当偏向政府，一旦需要对政府预算行为进行外部力量制约时，人大的监督制约作用就要发挥作用。另外，人大作为国家权力机关，也有责任将政府预算过程加以明确化、程序化和法治化，为政府进行预算管理提供立法支持。
但是在预算整体进程当中，人大与政府之间的关系也并非如法治蓝图一般理想。首先，在预算决策过程中，人大代表审议政府预算很难具备专业知识储备，往往表现为是一种形式审查，在短暂的人大会议期内很难保证对预算文本内容的准确认识和深入了解，加上以配合政府管理正常展开之需要和纪律，较难提出否决预算议案之情形，如此一来，由人大行使预算决策权更多展示的是一种形式，不易产生监督政府权力的效果。其次，在预算编制过程中，这个进程基本上属于预算编制主体的自主权力范围，人大只有待会议召开之际的最终审查权，但到那时所进行的审查难以窥视预算编制背后的事实背景。最后，在预算执行过程中，经人大审查通过后的预算文本进入具体执行阶段后，脱离了人大的视线，唯有预算需要调整时，人大才会再次行使审核权，但这并不意味着人大监督在预算执行过程中的空置，而是通过立法的形式把预算执行中对权力滥用的规制问责交予了政府本身，从而更多体现的是政治问责等自我监督形式。
（三）预算民主通道不够顺畅
民主与预算相伴而生，不同的预算民主模式决定着不同主体管理或参与预算事务的方式，直接影响共同体预算目标（政治目的追求）的形成过程和各方预算目的（利益）的实现程度，对预算法政治性的承载和实现至关重要。我国《预算法》偏重国家权力机关、国家行政机关，特别是不同行政机关内部预算权力的配置，而未对公众直接主动参与预算的方式和权利作出具体明确且合理的规定。我国《预算法》只在第91条规定了公民的检举权和控告权（虽然第45条规定县级及以下政府应采取多种形式组织人大代表听取选民和社会各界的意见，但公众具有被动性、相关参与方式亦未明确规定）。公众无法通过我国《预算法》直接积极主动地表达或实现自身的预算需求，[62]必将影响共同体预算目标的真正形成和各方预算利益配置的平衡，而该法也无法承载其本应承载的政治性。因此，要使共同体预算目标合理的生成，预算法的政治性得到恰当的承载，必须对我国《预算法》的民主模式予以革新。
在我国特定的社会背景下，多元主体共同的预算目标或预算法理念的生成进路应为：在省级以下政府应采取协商民主形式，实施参与式预算以实现不同预算主体间的自由协商，从而在自由与开放的对话中，达成最多数公民预算目标、理念的集结，实现不同主体价值理念的整合；在中央则实施民主集中制和代议制民主的结合，通过代议制民主实现国家权力机关、国家行政机关主、司法与政协间预算权力的合理配置，通过人民代表大会制度和政治协商制度以实现各共同体统一预算目标、理念的形成。之所以选择以上进路，是因为在现代国家的场景中，至关重要的是，不同群体以话语方式形成表达其利益的政策或方案的能力，[63]并在公共领域中开辟出宣扬这些政策或方案的能力，拥有话语权就拥有了表达和追求利益的平台，亦拥有了获取利益的保障。只有强化国家权力机关、审计机关、司法机关以及政协的预算话语权，才能在预算过程中实现共同体预算目标。在省级以下部门采取协商民主形式，实施参与式预算，是因为省级以下部门一般是直接提供公民公共服务的部门，与公民自身利益息息相关，各预算主体可以更好地进行协商。同时，面对我国集权主义传统的残余，只有使国家权力逐步地回归社会，实施参与式预算，提升公民话语权，才能使国家成为“人民的自我规定，（成为）人的自由的产物”。[64]进而在地方预算协商民主模式下，渐进性地形成一股强大的力量反向“激活”代议制民主的发展。当然，多元主体话语权的保障，仍有赖于我国社会组织能力和公民的法治意识的提升。因为社会组织是社会和国家间起中介作用的自治力量，是公民实现话语权的平台，也是实现国家权力回归社会的重要形式和途径。[65]而公民法治意识的觉醒则是实施话语权的前提，是在省级以下部门实施协商的基础，因为公民只有保持预算法治意识的觉醒，才具有完全的预算权利意识、参与意识和平等意识，才可明确“为权利而斗争”是其作为整个法律秩序成员的权利。[66]