我国民生性财政支出预算执行的现实困境

预算执行是政府根据议会审议、批准的预算，为实现特定目标而实际运用预算资金的过程，是预算编制、审议之目的所在。然而长期以来，预算执行一直被认为是纯粹的技术与管理过程，其社会关注度也因此大大降低。当前，我国对于预算执行尤其是民生性财政支出预算执行的规制主要集中在党和政府出台的一系列政策性文件上。^[8]虽然财政政策是财政立法的前提，国家通过财政政策可以有效回应社会发展中所面临的复杂性、变动性、渐进性等难题，同时使广泛的社会参与成为可能，^[9]但公共财政是法治财政，作为实现公共财政公共性目标的民生性财政支出涉及立法权力、行政权力、司法权力、社会力量或公民等多方主体对国家财政资源的配置进行协商、博弈和妥协，^[10]只有运用法治思维与方式才能约束并规范政府的财政支出活动，最终实现分配正义。受传统预算观念以及社会经济发展水平的制约，我国民生性财政支出预算执行力正面临严峻的挑战。

（一）民生性财政倾斜支出于法无据

民生性财政支出是公民共享改革发展成果、实现人民主体地位的重要物质保障，也是我国《宪法》明确规定的一项国家义务。2017年政府工作报告指出，“在财政收支压力加大情况下，民生投入继续增加”，“推进以保障和改善民生为重点的社会建设”，但“民生投入继续增加”目前仍只是党和政府的一项政策性的理念，并无确定的法律依据。此外，我国《教育法》第54条规定了“国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应当随着国民经济的发展和财政收入的增长逐步提高”，而在科技文化、医疗卫生、社会保障等相关领域的法律也有类似规定，但其内容均是原则性规范居多，且对公共财政框架下的预算法定构成了直接冲击，人为地分解了正式规则下财政的预算分配权，明显带有计划经济时期的色彩。^[11]尽管党的十八届三中全会提出要“清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项”，并在2016年中央全面深化改革领导小组会议上通过了《关于清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项有关问题的通知》，国务院《关于推进财政资金统筹使用方案》更是明确规定要“推动尽快修订重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项的相关规定”，无疑这些规定均有利于改善传统的片面追求投入规模的民生性财政支出预算执行模式，统筹安排预算资金而避免使用的“碎片化”，但同时却也使“财政支出向民生领域倾斜”处于一种于法无据的尴尬境地。

（二）民生性财政支出预算执行过程重权力而轻权利(https://www.daowen.com)

财政支出尤其是民生性财政支出是国家实现其管理职能，体现其存在正当性与合法性的重要体现。^[12]在民主社会中，国家的财政活动必须受制于现行法律制度所确立的一系列制度规范，国家财政支出的结构、范围和程度必须回应权利诉求的紧迫度和权利实现对国家的依存度。特别是作为国家权力机关的人民代表大会，理应在国家预算活动中处于主导地位，这也是预算权力配置民主性的基本要求。政府主导型的财政支出模式过于强调为政者和相对人在施恩与受惠之间的道德关系，缺少对国家支出责任、受惠主体的权利以及支出程序等法治基本因素的考量，由此导致了在民生性财政支出过程中“救人于水火”或“雪中送炭”的道德性优势掩盖了对于“救”或“送”背后的法定义务的关注。^[13]民生性财政支出也因此更易被政府部门或强势利益集团所控制，从而造成对公民财政权利的侵害。^[14]

（三）民生性财政支出重指标而轻实效

政府在预算编制过程中往往重视民生性财政支出在财政总支出中所占的比例等一些指标性问题，而忽视其执行绩效。增加民生性财政支出占财政总支出的比例仅仅是“财政支出向民生领域倾斜”的表象，其本质在于为社会提供更高质量和水平的均等化公共服务，切实保障和提高最广大人民群众的福祉，以实现面向社会公平的分配正义。^[15]虽然民生性财政支出的支出方式、支出目的、支出范围等均有所不同，无法以个人的主观感受作为评判标准而只能借助客观的指标，但如若过分注重这些数字指标则容易走向形式化的弊端，陷于对民生性财政支出的机械化认识。虽然我国《预算法》已明确要求预算支出要“讲求绩效”，在预算执行中“应当对预算支出情况开展绩效评价”，^[16]《中央部门预算绩效目标管理办法》亦详细规定了绩效目标的设定、审核、批复、调整和应用等内容，但民生性财政支出预算执行绩效评价结果的反馈与应用机制的有效衔接尚不健全，距离“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效管理机制尚有较大差距。