国家治理与预算制度之间的关系
财政预算作为国家治理体系运行的重要保障，国家治理现代化的推进必须得到现代预算制度的强力支撑。鉴于预算治理现代化的研究是一个综合性研究领域，有必要对国家治理与预算制度之间的内在复杂关系进行梳理和分析。
（一）国家治理现代化的厘定
治理理论思想渊源久远，最早可以追溯到柏拉图的“混合国家”。亚里士多德的法治、城邦民主思想更使我们探寻了治理的星光。经过波里阿比、西塞罗时相关理论的完善，启蒙思想家洛克和孟德斯鸠先后提出了“以权力制约权力”的治理思想。随后，亚当·斯密的“守夜人”理论、凯恩斯的国家干预理论则进一步丰富了国家治理理论的内涵。但正如亨廷顿所言，“（传统）国家治理最根本目的是维护政治秩序”。[16]现代国家治理理论发端于20世纪80年代末期，它在对政府与市场、政府与社会、政府与公民这三对基本关系的反思中产生，并随着这些基本关系认识的不断深化而发展。具体而言，现代国家治理理论是随着民主政治的成熟、公民社会的勃兴、市场经济的发展以及国家与社会的互动过程而逐渐迈向前沿的，在此动态过程中传统的“政府—市场”双边关系演进为现代的“政府—市场—社会”多边关系。
党的十八届三中全会提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。习近平总书记在《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》中指出“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面”。[17]
党的十八届三中全会将国家治理现代化推到新的历史高度，引发了学者们对国家治理理论的广泛讨论和深入研究。有学者在习近平总书记阐释的基础上，认为国家治理现代化“就是使国家治理体系制度化、科学化、规范化、程序化，使国家治理跟上时代步伐，创新治理方式，回应国民现实需求，实现最佳的治理效果，为党的国家事业发展、人民幸福安康、社会和谐稳定、国家长治久安提供一套更安全、完备的制度体系，把中国特色社会主义各方面的制度优势转化为治国效能”，“包括国家治理体系现代化和国家治理能力现代化”。[18]也有学者进一步认为，国家治理体系和治理能力是国家治理的两个方面，是一个有机统一的整体，两者相互影响、相辅相成——国家治理体系决定国家治理能力，规定治理能力的内容、要素、结构以及治理能力所达到的水平；国家治理能力影响国家治理体系功能的真正发挥，国家治理现代化深受公众参与、人权和公民权、党内民主、法治、政府权威和政治秩序被公民认可、社会公正、政务公开、政府责任、公共服务、廉政等因素实现程度的影响。[19]还有学者从治理模式、目标模式及落脚点三方面认为，国家治理现代化包括共治、善治与法治三个维度，“实现国家治理现代化急需建构一个多元主体共同参与、平等协商为基础的公共治理模式”；“善治是国家治理现代化的目标模式”；“法治是国家治理现代化的必然选择，善治和共治的最终将落脚在法治”。[20]更有学者从法治与国家治理现代化关系视角认为，“法治与国家治理体系和治理能力有着内在的联系和外在的契合；法治是国家治理的基本方式；依法治国、依法执政、依法行政、严格执法和公正司法，决定了推进国家治理现代化本体上和路径上就是推进国家治理法治化；现代法治为国家治理注入良法的基本价值，提供善治的创新机制，法治对于国家治理现代化具有根本意义和决定作用，法治化是国家治理现代化的必由之路，治理体系法制化和治理能力法治化是国家治理法治化的两个基本面向”。[21]
总体而言，治理应是一种新的管理社会的方式。西方国家治理经历了由统治、管理到治理的过程，是随着政治国家、公民社会以及现代法治的发展而逐步成熟的。现代国家治理就是在特定（成熟）的宪治、民主、法治等理念和机制支撑下，国家、社会、公民多元主体实现对社会予以治理的过程。随着众多学者的努力和国家的大力推动，我国国家治理理论快速发展，虽然不同学者因视角不同而观点不同，对我国国家治理体系和治理能力现代化构成要素的认知可能不尽相同，但在善治（法治）目标导向和“市场—社会—政府”治理架构下，控制权力、保障权利，实现国家与社会、政府与市场、中央与地方以及权力与权利之间的良性互动与平衡已成为我国国家治理现代化的共识和核心要义。(https://www.daowen.com)
（二）国家治理与预算改革之间的关系
党的十八届三中全会着重强调，“科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”。不难看出，预算制度作为政治、经济、文化、社会、生态等国家治理体系运行的强大保障，只有构建合理的现代预算制度，才能着力推进国家治理体系和治理能力现代化。
第一，预算改革与政治功能相伴相生，政治民主的进步标志着预算制度的进步，而预算制度的成熟度也反映出政治民主的先进性。有学者认为，预算本身就是个政治问题，[22]预算应对政治经济环境的变化作出灵活反应；[23]也有学者认为，现代预算制度与民主政治架构紧密联系在一起，预算如果不和民主联系在一起就几乎没有任何价值；[24]更有学者从历史发展视角解析不断发展的美国预算体制，认为预算制度改革的核心在于对预算绩效与政治民主之间关系的恰当处理。[25]概言之，预算改革的确在改变着政治过程，预算改革对廉洁政府的实现、税收国家的形成以及国家治理的保障都具有重要作用，但同时政治过程的核心部分似乎不是纯粹的预算改革所能改变的，预算改革的推进需要对政治过程的某些部分进行变革。[26]
第二，预算改革与经济功能天然契合，现代预算制度应立基于市场经济，应将预算制度定位为一种与市场经济相适应的治理模式，预算制度通过平等地对待市场主体、合理地矫正市场失灵，从而提供市场本身无法供给而又确实需要的公共物品与服务。有学者对预算的经济功能进行了较全面的论述：从政策角度来讲，它指明了经济的趋势，并表达了有效利用社会资源的意向；它促进了经济的宏观平衡；它已成为减少不公平的工具。[27]也有学者认为，预算制度是一个非常重要的政策工具，它着重用于管理政府所能获取的有限公共资源，尤其竞争性政策目标正是通过预算过程得以调整，以适应现实情况并加以具体实施的。[28]
第三，预算改革与社会功能紧密相连，在预算理论的进化过程中，预算起初是强化对政府控制的工具，后来进化为政府合法性的象征，任何政党对公共政策的讨论都离不开预算的控制框架。预算制度不仅重构了政府合法性的基础，而且成为满足公民公共需求、保障公民权利的重要法宝。以美国进步时代的预算改革为例，历史上这场预算改革运动重构了政府的合法性基础，建立了现代公民权模型。[29]在现代法治国家看来，预算制度不再只是单纯强调税收政策调整与预算收支控制的关联性，而是开始着重于关注其是否能被公民理解与接纳，也即现代预算的根基更多的是建立在定期与公民协商沟通并取得公民对政府认同的基础上。[30]
综上所述，无论是推进国家治理现代化的提出，还是深化预算制度改革的强调，二者的价值目标都以人民福利的最大化实现作为核心目标。预算制度不仅是政府资源配置的简单技术工具，而且是公民权利着陆的安全缓冲地带，并成为塑造公共生活、国家制度、公众与国家关系的重要媒介手段，[31]国家治理与预算改革之间的内在关系正孕育其间。