教师薪酬财政法治保障观念应从注重事后问责向全方位保障转变
须承认，我国《教师法》《教育法》及其相关法规政策都对教育经费支出与教师薪酬保障进行了明确规定。教育经费保障上，我国《教育法》第54～56条要求“国家建立以财政拨款为主……教育经费支出在财政预算中单独列项”；《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出“2012年实现国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例达到4%”，据统计，2017年全国教育经费总投入占国内生产总值的5.19%。[137]在教师薪酬保障上，我国《教师法》第25条要求“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平”。近20多年来中央曾多次发文强调要求解决教师工资拖欠问题；[138]《国家“十三五”规划纲要》更是提出“改善教师待遇”。法律或政策的生命力皆在于实施，由于我国教师薪酬财政法治保障观念的落后，导致上述教育财政制度实施的不力，才屡屡酿成“教师集体讨薪”事件。对症下药，实现教师薪酬财政法治保障观念的转变已迫在眉睫。
（一）教师薪酬财政法治保障观念的落后
归纳我国《预算法》《教育法》《教师法》《财政违法行为处罚处分条例》对教育财政制度运行的保障，主要集中于以“消极问责”为核心的事后追责模式。例如，对挪用、克扣教师工资等行为依法追究其行政责任甚至刑事责任；[139]“妨碍义务教育实施，造成重大社会影响的，负有领导责任的人民政府或者人民政府教育行政部门负责人应当引咎辞职”（我国《义务教育法》第9条第2款）。事后追责机制作为财政法治建设的重要内容，确实能在一定程度上提升教育财政制度实施的效力。但由于缺乏事前防范与事中控制的教育财政法治运转之全方位要件，这种过于依赖传统制裁手段作为践行教育财政制度的立法模式，使我国教师薪酬保障面临力不从心的困境。
究其原因：其一，事后追责机制的重要特征是责任追究的“事后性”，该机制的运行本身具有被动性，往往只能起到“救火”的作用。事后追责虽有抑制政府违法行为之功效，但更多只是一种平抑“民愤”的手段。其二，引发“教师集体讨薪”事件的“导火索”是地方政府领导或职能部门领导对教育人员经费的长期克扣、肆意挪用等行为。对于这种财政违法行为，目前侧重追究违法官员的行政责任，但由于我国领导干部行政问责缺乏系统性规定使其可操作性不足，许多地区“推行的‘责任追究制’从严格意义上说只是一种政策，而不是法律规范意义上的制度安排”。[140]纵使有些地区出台了行政问责的专门性规定，但依然不能有效杜绝“教师集体讨薪”事件的发生，甚至也未能因此使相关责任人承担行政责任。[141]至于更具威慑力的政治责任与刑事责任，更是很少能落实到“教师集体讨薪”事件的具体问责之上了。正因如此，我国个别地方政府及教育主管部门领导才敢克扣、挪用教师工资，最终导致“教师集体讨薪”事件。
（二）教师薪酬财政法治保障观念的转变
按照现代法治政府建设的要求，[142]防范因“挪用、克扣教师工资”而引发的“教师集体讨薪”事件，关键在于推进传统的以问责为核心的教师薪酬财政法治保障观念向现代的全方位的教师薪酬财政法治保障观念的转变，即构建“三段式”的教师薪酬保障的财政法治体系，实现事前、事中与事后的全方位保护，其基本思路是：第一，事先防范机制，即首先建立教师薪酬的优先给付制度，明确教师薪酬在教育财政支付中的优先地位；第二，事中控制机制，即教师薪酬优先权应有相应的财政保障机制，如厘定各级政府的教育支出责任、设定教师薪酬的预算执行要件、规范教师薪酬的专项转移支付；第三，事后监督与责任追究机制，将“挪用、克扣教师工资”等行为纳入严格的法律责任监督范畴，以真正形成对“教师集体讨薪”事件相关责任人的震慑。