预算法的实施道路：一种公民身份的视角
在我国，国家的一切权力属于人民，人民当家作主的水平决定预算治理的水平。只有充分尊重人民的主体地位，作为服务于人民公共需求的预算法，才能真正提供一种能证明其正当性的证据，即它是实现人民公共需求最优化的正确手段。这其中包含两方面内容：一是预算法律规则内容的正义性问题，二是预算法实施的正当性命题。反之，任何人如果仅用有限预算法律规则内容的绝对性来维护一个特定的预算法律规则，仅仅因为它具有法律性，那么预算法的实施就会失于一种内在的客观的非正义行为。[64]
一方面，关于特定预算法律规则内容的正义性。从法学视角来看，预算法乃是委托人（人民）基于对国家的信任而让渡部分私有财产形成公共资源（信托财产），受托人基于信托协议（包括《宪法》、《预算法》以及其他预算法律法规）占有、使用和处分（分配）这些公共资源，以实现受益人（人民）的信托利益，最终使受益人的社会公共需要得到最优化的满足。[65]也就是说，在中国特色社会主义民主视角下，国家基于宪法、预算法以及其他预算法律法规占有、使用和处分公共资源，以实现公民的社会公共需要得到最优化满足。因此，预算法又可被定位为一种典型的分配法，通过一系列的分配性规则来规范分配行为、保障分配权益，以期形成一个合理有序的公共资源分配格局，最终致力于追求正义性的分配结果。[66]“作为一般规则，在所有个人可能害及自身的场合，都应该给他们留下最大限度的选择余地，因为他们自己才是自身利益的最好判断者。”[67]无论是从预算法实施的正当性之质疑还是对预算法规则的正义性之探讨，都反映出我国预算法实施的绝对方向应是一种以整合人民的话语表达与人民的利益需求为价值依归的目标范式。
另一方面，对于预算法实施的正当性。在当前日益复杂与不可预测的动态预算环境下，面对千千万万公民之间不同公共诉求的话语表达，代议制民主的表达渠道虽然能在一定程度上传达人民的公共诉求，但是以民意代表机构自居的代议制主体在公共资金支出的价值和见解上可能会偏离公共善，[68]那么预算法实施是否始终能被看作道德的、理性的、自由的人民主动选择之结果，[69]这已经成为代议制民主下预算法主体（包括议会与政府）越来越难以自信回应的话题。
在公民的话语表达的维度上，“显然能够充分满足社会所有要求的唯一政府是全体人民参加的政府；任何参加，即使是参加最小公共职务也是有益的……只有容许所有的人在国家主权中都有一份才是终究可以想望的”。[70]因此，最好的公民话语表达离不开公民的广泛参与，公民参与的程度也将直接决定公民表达的充分与否。作为话语表达的源头——公民自身是个体与集体之间互动的桥梁和纽带，是天然地携带着以主观能动身份进入共同体（政治共同体或社会共同体）的自主力量。[71]这种动力性的公民身份因子的广泛播撒，不仅激励着普通公民主体去冲破政治精英的阻碍，还推动着公民身份的内在逻辑朝着更具理性、更具公正和更具效率的方向演进。曾几何时，承载了主观能动主义的公民主体是西方法律思想史中最有活力的角色，但如今在具体实施内容上的公民概念却退化为宪法意义上“具有某个国家国籍的居民”的抽象表达。在法律哲学的价值上，公民个体作为一种关系，集规范性对谈的“如何”与“什么”、“主体”与“客体”于一身，而具体地制定出这种以人为立论基础的正义理论，将是所有被赋予法律相关事务人的皆有责任。[72]在预算法视阈下，作为预算法服务的对象与目的并且内含能动性、平等性以及公共性的公民主体，不应仅被视为一种建立和限定在法律经验之上的，而应是具有逻辑必然性的、普遍适用的预算法观察之范畴。[73](https://www.daowen.com)
在预算法范围内，从“公民身份”的思维方式来探究预算法实施的基本问题，从某种程度上来讲，它是对传统的“国家总能服务公民的政治模式”所进行的法学逆向思考，依托公民身份的理论将研究思维转换为“国家怎样服务公民的政治模式”，即将“被动性公民模式”转换为“主动性公民模式”。[74]这种法学换位思考，可以得出更多“接地气”的结论，这也是下文所要探讨的预算法实施的新视域。主流的预算法学因固守在前文所述的“内部性预算权分配关系”的基石久已，甚至形成了对这种思维方式的安全感与依赖感，但在公民利益需求不断分化的背景下，这种表象上的稳定并不能掩盖国家与社会矛盾双方不断冲突与对抗的事实，当两者之间冲突不断激化并超过了“内部性预算权分配关系”所能调节的阈值时，也就意味着预算法理论应向更深、更广的范围变化与演进。下文进行的法学换位思考，正在于孕育这种预算法实施的新道路的契机，而通过建设性地运用人类所有才能和能力来实现公共福利的目标，也是我们这个时代绝大多数人的愿望。[75]如果我们能够赋予公民一种可以普遍适用的正确方法，并成功地对这个“公民身份”的概念进行明确表述和合理划界，我们也就能够安全而有把握地将公民身份的理论逻辑适用到预算法律实践中。在以公民的视角切入预算法的实施问题时，既应当坚守传统理论的合理基石，也须注意发挥国家机关在预算法实施中的重要作用。理想状态是通过制度设计，形成改革合力，实现“内部性预算权分配关系”与“外部性预算权分配关系”的平衡，这是一条最佳的法律实施路径。
立足公民身份的概念，再从人民利益需求的层次出发，在公民利益主张或要求之维度上，[76]将公民得益需求“分为三类：有些是直接包含在个人生活中并以这种生活的名义而提出的各种要求、需要或愿望（以下简称居民身份利益）；其他一些是包含在一个政治组织社会生活中并基于这一组织的地位而提出的各种要求、需要或愿望（以下简称政治身份利益）；还有一些是包含在文明社会的社会生活中并基于这种生活的地位而提出的各种要求、需要或愿望（以下简称社会身份利益）”。[77]公民利益需求的三重维度划分，正反映出政治学上公民身份的三大构成要素：公民的要素、政治的要素和社会的要素。三大要素分别对应三种不同的权利：公民权利（Civil Rights）、政治权利（Political Rights）和社会权利（Social Rights），而这三种权利的制度保障上：公民权利主要对应法院；政治权利主要对应国会和地方议会；社会权利主要对应教育体制和社会公共服务体系。[78]在马歇尔的观点提出之后，其核心论点遭到了形形色色的争议与攻击，[79]但不可否认的是，马歇尔提供的是一个影响深远的现代公民身份架构的理论框架，使公民能够自主地、忠诚地、清醒地判断和履行治理与被治理的双重角色，即使在规范意义上公民身份的结构要素正变得更加复杂，但它至少为预算法实施道路的研究提供了一个具有启迪性的经典范式。
进一步梳理上述公民身份理论的逻辑，可以解构出人民话语和利益保障的三条渠道：政治要素—预算权力—议会—政治身份利益；社会要素—预算权利—公共参与平台—社会身份利益；公民要素—预算诉权[80]—法院—居民身份利益。根据公民利益需求和人民话语表达的三重维度，预算法的实施至少包括三条道路：以政治参与层面的公民预算权利为核心的政治性道路、以社会参与层面的公民预算权利为核心的社会性道路以及司法参与层面的以公民预算诉讼权利为核心的司法化道路，预算法的实施路径，应当满足公民的这些话语表达和利益需求，保护公民的这些权利。申言之，遵照上述方法和逻辑，中国预算法的实施，可以包括三条现实路径：一是政治化道路。政治化道路是一种源于公民身份政治要素而出现的传统的预算法实施道路，即公民通过选举人民代表表达自己的政治身份利益，它体现出公民能够通过选举自己的代表来表达自己的政治身份利益，通过代议机构（人民代表大会）去制约和监督行政机构的预算权力，代议机构作出的预算决策被视为公民整体的决定。二是社会化道路。预算法实施的社会化道路，它适应于公民身份的社会要素，即在预算的编制、审批、执行和监督过程中，公民个体或集体通过与预算权力主体的理性对话、协商沟通、推理辩论等，参与、影响甚至决定公共经济资源的配置过程。三是司法化道路。预算法实施的司法化道路，它体现了公民身份的公民要素，[81]通过赋予公民个体或者集体的预算诉权，建立起预算诉讼制度；当预算法主体的行为违反预算法律规范时，公民个体或者集体可以诉诸法院寻求救济，这是预算法实施的司法保障。