预算法社会本位理念的制度表达
在预算法修订与完善过程中，必须借助预算法社会本位理念的价值导引，从而实现具体预算制度的合理建构与运行，实现各方预算主体间权利（力）的合理配置与平衡。预算法社会本位理念作为一种人们追求的核心价值指向，指导预算制度建构、修改与完善的过程，其实就是其形式理性与实质理性具体作用于预算实践的过程。在当前的预算实践过程中，预算法社会本位理念的制度表达主要通过公众预算参与的模式予以实现，公众预算参与的核心思想在于深化预算的民主性和提高预算的效率性，并增强政府对民众的回应性，使预算资源的分配能真正满足民众最迫切的需求。
（一）我国公众预算参与的实践
我国上海闵行区与浙江温岭等地早在2005年起逐渐开始重视公众在预算监督过程中的天然优势，将公众吸引到公共预算决策过程中来。我国《预算法》第32条规定“各级预算应当根据年度经济社会发展目标……按照规定程序征求各方面意见后，进行编制”，进一步将公众纳入预算过程中，公众能与政府官员、人大代表进行直接对话与交流，这是社会公众对公共预算最有效也是最直接的监督方式。2005年7月浙江温岭新河镇政府以民主恳谈会的形式制定与审议了该镇的年度财政预算，自此，温岭参与式预算成为基层政治运作与政府公共决策制度体系的重要机制。温岭参与式预算在构建公共理性、实现公共预算方面有明显的进步性，浙江温岭的民主恳谈会可以分为两个阶段：预算报告初审民主恳谈和人民代表大会财政预算民主恳谈。在初审民主恳谈阶段，由全体自愿参与的公众和社会组织一同，对政府提出的预算案发表意见，甚至对其合理性进行质疑。第二阶段是人民代表大会期间的民主恳谈，由人民代表根据初审民主恳谈会中公众与社会组织所提出的建议对政府的预算进行审查，并以此提出预算的修正议案。
2014年我国《预算法》修订后，各地公众参与式预算呈星火燎原之势，如广东顺德、广东深圳、海南海口、江西南昌等地均在当地推行参与式预算，其中广东顺德经过多年探索，其预算参与模式已逐渐成熟。2011年11月顺德区委、区政府联合发布《关于推进社会体制综合改革加强社会建设的意见》，将参与式预算列为改革重点。2012年7月顺德区出台《参与式预算试点工作方案》及其实施细则，为参与式预算工作的开展提供了重要的制度支撑。2018年顺德参与式预算包括城市管理与运作、城乡社区事务和社会保障、教育和经济科技以及文化和医疗卫生四大领域，共涵盖21个单位的38个项目，预算金额总计20.15亿元；公众通过网络评议参与预算，网络评议设有代表评议及公众评议两个板块：其中，代表评议主要是由党代表、人大代表、政协委员、专家、行业代表等组成的代表对项目进行评议，公众评议则面向各界开放。[58]但顺德的公众预算参与仅限于审议环节，缺乏完整性，且公众的意见及建议并不作为项目预算的最终意见，人大审议项目预算时如何参考、在何种程度上参考公众意见尚不明确。对于我国的绩效改革，现已开始向重塑利益相关主体共同治理结构的道路迈进，但改革的侧重点仍旧局限在程序规范与流程处理等技术层面，因为绩效改革才刚刚被提上议事日程。其中，比较有代表性的典型案例是上海浦东新区于2005年起开展的绩效预算探索，并在2007年制定了《浦东新区财政预算绩效管理办法（试行）》，规定除人员经费和公用经费按定额标准编制预算外，其他专项支出要按照绩效管理的要求编报年度预算。该地区政府本着“听政于民、问计于民”的理念，将预算项目的制定、实施、结果与评价等四个方面通过社区事务中心、社区网站、社区公告栏等方式，将实施项目预算执行结果向社区居民公布，接受公众监督。而从2007年已经完成的35个项目评价反映的主要情况来看，大部分项目实施情况较好，基本实现了立项初期确定的目标，取得了较好的社会效益和经济效益。[59]上海浦东新区的绩效预算探索，也成为我国绩效预算早期探索较成功的案例之一。从整体而言，无论是参与式预算改革还是绩效预算改革，都未能真正体现预算法的社会本位理念。这种局面的形成，主要是由于我国现行预算法的主体制度呈现出封闭性，仅局限于立法机关、行政机关以及各自的内部机构。[60]而缺乏社会主体的参与，导致我国目前还停留在政府主导预算的阶段，未能凸显出预算所应具有的公共性与开放性，从而也未能驶入公共预算的法治轨道。因此，如何扩大我国预算主体中社会公共主体所占比例，使公众意愿能够及时、有效地表达在预算的决策过程中，仍是我国未来预算法改革的主要方向之一。
（二）国外公众预算参与的经验
1.巴西的参与式预算制度
20世纪80年代末的巴西，由于备受政治腐败、社会排外主义、政治保护主义、贫富差距拉大等问题的困扰，一些左翼政党为了获得政治支持，于是进行了追求社会正义、深化社会民主、扩大公民权和推动政府体制创新等一系列政治改革，参与式预算也由此而生。1988年巴西的宪法引入了两个重要的制度，其中之一就是在市政府一级增加公众对政府计划和预算参与，其后又在宪法的执行条款之一——“城市法规”第2条对参与式预算进行了授权。第2条规定，在城市发展问题中需要民主管理，而这应该通过“市民、协会这些代表社区不同利益的个体和组织，其参与形成、执行、监督城市发展的计划和项目”来实现。同时要求，为了公众的利益，必须在城市的计划和发展中加入“政府、私人和其他社会分支的合作”。[61]
在1989年巴西的阿雷格里港率先揭开了实施参与式预算制度的大幕，取得了良好的效果，并迅速推广开来。巴西通过推广参与式预算制度，社会的参与程度、社会主体的民主意识、资源分配的公正性以及政府的行政效率与回应能力等都得到了大幅提升。但是，由于巴西地区经济、文化发展情况存在差异，公民直接参与中央预算决策十分困难，因此，其发展至今都存在于市级政府预算决策的过程而其范围仅限于与公众利益密切相关的市政工程计划建设项目，如城市区划内的公共资本投资。[62]并且参与式预算的推行主要依靠政府单方面的力量，这样就难以保障参与式预算的良好发展和继续施行。总体而言，巴西的参与式预算改革开创了公民作为预算主体参与到预算制度中的先河，通过公民与公共权威之间的对话，将公民的意愿贯彻到政府预算的决策过程中。参与式预算的开展使政府对公民更负责任，促进政府政策更具可接受性与科学性，符合公共需求的偏好。同时，它也有效地推动了公民参与预算的意识与知识，作为“公民”学校，参与式预算使公民更积极、更宽容，以及更加负责，为公民提供了形成团结纽带的机会。[63]
2.美国绩效预算制度中的公众参与
绩效预算制度（Performance Budgets）是指将成本效益分析的方法引入预算制度之中，将预算视为政府提供给公众的一种公共商品，政府预算的目的是要向公众提供满意的服务，而公众满意度反映的是公众的一种心理状态，它源于公众对政府所提供的产品服务所产生的感受与自己的期望的对比。绩效预算是一种非竞争性、非市场性的公共产品产生的预算制度，绩效预算的目标是追求效率，而人们则希望通过绩效预算制度具体的可预测的效果来分配预算资源。绩效预算在1992年成为美国政府改革的核心，国会通过了政府绩效和成效法令，要求各机构建立目标并评估结果；在州和地方政府层级，许多政府也各自提出绩效评估的改革方案，强调对纳税人的公共义务。[64]通过这种可计量的评估方法来测量预算的效率与效果，使美国政府的管理方式大为改观。
在美国联邦政府中，预算管理者越来越注重预算的结果与公共责任。但在美国的改革中，预算绩效的评估者只停留在项目管理者、预算分析家以及民选政府官员之间。由于预算的绩效评估涉及众多技术指标，而普通的公众所掌握的知识与技能在理解这些方法与信息时存在诸多困难。因此，让公众参与绩效预算评估所产生的巨大成本导致政府将公众与社会组织排除在绩效评估者名单之外。正因为此次新绩效预算改革缺乏社会公众与社会组织的参与，使改革遇到了很大挑战。社会主体的缺乏，直接导致政党利益与集团利益始终对预算的决策产生决定影响。而预算的最终目的是指向社会公众利益的提高，实践表明，社会组织或个人参与预算程度越高，其对预算结果的认可热情和接受程度也就越高。同时，随着信息收集技术的日益成熟，政府公开信息的成本越来越低，为公众有效地参与绩效预算提供了便利。因此，公众作为民主政府的真正主人，应当享有评价政府预算结果与绩效的权利。预算行为结果的好坏不能单纯由政府确定的标准来衡量，绩效基准与指标的确定既需要利用政府部门的力量，又必须借鉴社会主体尤其是专家的力量，这样才有利于整个绩效评估体系快速良好的建立。(https://www.daowen.com)
（三）我国公众参与预算制度的完善
整体考察我国已试验推行的公众参与预算的实践范例，并结合国外公众参与预算的具体经验，对于我国公众预算参与制度的完善，仍需在确保进步方向和社会稳定的前提下，继续提升协商参与和监督理论的实践理性，在预算法的修改过程中为社会主体留置预算监督和参与的空间，并规范社会主体的预算参与，这将是公共预算制度完善过程中的重点所在。
1.社会公众参与预算
首先，培育公民的民主精神与参与意识。公民对国家政治与决策总体上热情度不够。参与式预算制度能在巴西这样一个由威权体制向民主体制转型的国家中展开，一个重要的原因就是得益于政府花了巨大的心思培育公民行使公民权利的愿望与信心。“有序地扩大公民参与公共政治是建设民主国家制度的必经之路”，[65]政府需要培育公民参与预算决策过程的民主意识，借助吸引参与、广泛宣传、集中培训等诸多手段，使公民意识到自己的预算权利与责任。否则，如果大多数公众对预算决策过程表现得不关心，那么政府的预算也会被证明是毫无意义的。
其次，政府要完善预算信息公开制度。1998年4月国际货币基金组织在华盛顿通过《财政透明度良好做法守则——原则宣言》，确定了政府对公众的财政透明责任，表现为四项原则：[66]一是澄清政府结构、职责与财政管理框架；二是公布年度财政活动全面信息；三是公开预算编制文件、执行情况与决算报告；四是确保数据真实的统计审计管理。信息公开是公民参与预算决策过程的前提，是公民对预算被动接受向主动参与过渡的必经途径，也是建立公共预算的必然要求。在公共预算的制度框架内，预算源于国家对公众的征税，而国家如果要确保这一部分被征收的财产能被合理、有效地使用，而且是被用于有利于社会整体利益提高的公共项目上，自然要向公众公开，并接受公众的监督。因此，政府必须完善预算信息公开制度，使所有的预算项目，除涉及国家秘密或安全外所有重大事项都应置于公众的掌握与监督范围之内。
最后，建立有效的公众参与渠道。公民是具有理性的决策人，所以当参与成本很高时，公民便会失去参与的动力。因此，在实践中，参与式预算制度不仅需要公民有很高的参与热情与需求，更加需要建立合理有效的公众参与渠道，需要以保障社会公众的参与为目的，尽量疏通公众的参与渠道，使公众能对预算过程进行及时的了解和掌控，同时还需要规定一系列配套措施，对专业的预算信息进行充分的解读，这才是公众参与渠道的构建方向。在我国现有的法律体系中，公众可以对关系自己切身利益方面的法律过程进行参与，2015年3月15日起正式实施的《立法法》不仅规定“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动”（该法第5条），而且还列举了一些公民参与立法形式，“听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式”（该法第36条）。因此，对于公众参与的规定已成为我国法制完善过程中日渐重视的部分，而对于保障社会公众能有效参与预算过程，也应是预算法修改过程中的重要议题。
2.社会组织参与预算
在现代民主化与多元化的社会中，社会组织掌握着丰富、多元的社会资源，特别是随着经济与信息技术的不断发展，社会组织日益成为各个行业与领域占据支配地位的主体。因此，社会组织成为多元化利益群体的主要代表，传达着公众的意见和主要诉求。社会组织主要包括非政府组织（人民团体、行业组织、中介组织、公益组织和志愿组织、学术与文化组织、宗教团体等）、非执政的政党（如西方的在野党、反对党、民主党派等），此外，执政党的非官方人员与非官方组织也可以被纳入广义的社会组织成员。[67]保持预算主体的开放性，将社会组织有机地融入预算过程中，是深化预算法社会本位理念的重要制度体现。
首先，加大新闻媒体的预算参与力度。在发达国家，新闻媒体是公共预算参与主体之一，随着现代信息技术的高速发展，新闻媒体已成为推动公共预算的重要力量。新闻媒体被誉为具有社会权力的“无冕之王”，公众可以通过新闻媒体了解和监督政府预算的编制与执行，政府则可以通过新闻媒体把握社会公共利益的具体定位，使预算的编制可以准确地反映社会公众的需求。因此，为加大新闻媒体的参与力度，电视、广播、各类各级报纸杂志以及各种新闻发布会等媒体需要加大对公共预算方面的法律法规与信息宣传，特别是针对公共预算运行过程中存在的问题加大“曝光”度，提高社会公众对公共预算的关注度和参与度。
其次，提升政协、民主党派的预算参与热情。根据我国《宪法》的明确规定，各级政协与各民主党派拥有参政议政的权利与责任。政党的成员都是其所代表阶级中的精英，在政协和各党派内部，拥有众多预算方面的专家，其拥有的社会资源远比一般的社会团体要高。同时，他们对预算具有很高的关注度，因此，疏通参与预算过程的渠道是提升他们预算参与热情、能力和水平的关键。例如，在每年“两会”之前先举行当年的公共预算研讨会，在研讨会上邀请政协、各民主党派以及无党派队伍中的预算专家人士参加，依照法定程序就公共预算的重大问题进行专题讨论或辩论，充分发扬公共民主的精神。
最后，强化社会中介机构的预算参与作用。从发达国家公共预算的实践来看，社会中介机构能客观、独立、公正地参与重大预算支出项目的评估与审计，尤其是在促进社会公共利益方面具有重要作用。例如，在绩效预算模式中，绩效评价主体的多元化是政府提高财政资金配置效率，维护社会公共利益的保障，而由社会中介机构作为主体的第三方评价无疑是绩效评价结果有效的重要手段。在我国，社会中介机构与公众关系的特殊性决定了社会中介机构能够更有效地搜集到来自社会公众的需求。因此，建立政府与社会中介机构的沟通机制，通过后者反馈的信息使政府的决策更加科学和准确。