立法机关预算监督的进路及其评析
预算法堪称国家治理的“亚宪法”，既是落实代议制民主的重要制度机制，又是建构法治政府的保障。立法机关对预算的立法权和监督权的必要行使，不仅丰富了代议制民主和法治政府的具体内容，充实了预算权规范的实质内涵，更是重构我国预算法律关系和推进预算民主的最终落脚点。
（一）立法机关对预算立法与监督的推进
预算立法是对预算民主的引导与落实，预算监督是建构公共预算的基本保障。在我国民主法制建设过程中，立法机关对预算民主的推动路径，主要表现为以下几个方面：首先，立法机关对预算法的重视。自我国1994年《预算法》颁布以后，对其进行修订便成为久议之题，连续两届人大将其列入“全国人大常委会5年立法规划”当中。最集中的一次修订，即2014年我国《预算法》，整个修订过程曲折、充满争议，但无不是预算民主理念的折射与贯彻。其次，地方立法机关对政府预决算草案的审议。“在代议民主制度的前提下，除了法案的审议之外，预算审议可说是议会最重要的职权，也是国民对国家的施政计划进行监督的重要手段。”[4]随着我国代议机关——人大权力的逐渐强化，在地方人大行使预算监督权的过程中已出现多起否决政府预决算草案的状况。例如，1995年河北省饶阳县政府预算案两次遭到否决，第3次才被通过，历时3个多月；2002年1月湖南省沅陵县预算案遭到否决，4个月后加开人民代表大会，才获批准；2005年新疆昌吉市人大常委会否决了政府2004年决算案和2005年预算执行报告。[5]这些个案虽然只是一些零星的事实，但是无不反映出我国人大预算监督制约能力的增长，印证出立法机关对预算民主的强大推动力。最后，立法机关是预算公开和参与式预算民主的助推器。一方面，政府预算公开离不开立法机关的推动。人大预算监督权的行使，需要全面、准确的预算信息，而预算信息的平衡是预算公开的结果。因此，人大为了提高审议和监督效果，将力推政府公开预算信息。比如，上海闵行区推行的公共预算改革，人大作为主导机关，积极推动政府建立预算项目网上公示平台，并力主在预算编制阶段公开预算项目的编制情况，以便征求社会意见和建议。[6]另一方面，参与式预算民主需要立法机关的主导。浙江温岭参与式公共财政预算改革的力量，即源于当地人大的积极助推。人大在预算编制、执行和监督的整个过程中，有序组织人大代表和社会公众广泛参与，使预算审查监督同民主实践有机结合起来，走出了一条预算民主的新道路，被赋予开启“中国基层预算民主按钮”的意义。[7]
（二）立法机关推动预算监督的进路评析(https://www.daowen.com)
尽管立法机关对我国预算民主的推动起到了良好的导航作用，但是随着预算改革的逐步深入、预算环境的日渐复杂、民众对民主法治的日趋渴望，立法机关对预算民主体制的推动却呈现出滞后性。必须突出立法监督机构对预算过程的控制。[8]
首先，人大预算监督能力和效力亟待改善。宪法和预算法赋予了人大对预算的审议权和监督权，但由于人大制度自身建设的不足，同时宪治责任的缺失进一步降低了人大预算监督的效力。一方面，人大预算审议专门机构设置缺位。由于我国人大会议的期限短暂、人大代表专业素质欠缺，导致人大代表很难真正看懂预算草案的内容，人大也较难以真正发挥预算审议的效用。鉴于此，人大需要设立专门的预算审查机构和预算咨询机构。对于预算审查机构的设立，由于我国目前各地预算审查机构的设置模式不一、各存优势，[9]因此，各级地方人大需要总结经验、因地制宜的设置此机构。预算咨询机构的设置，主要目的是将其作为我国人大预算工作委员会审议预算的助手。在公共预算成熟的国家，其议会内部也基本上专设了关于公共预算的智囊机构，以协助议员来行使预算监督权。[10]不能忽略的是，上述两个机构的设立都应特别注重吸纳具有丰富预算经验的专家和学者的参与，从而提高人大审议机构的预算监督能力。另一方面，立法机关责任制度缺失，无法有效鞭策人大行使监督权力。加强立法机关在预算过程中对政府的监督作用，需要立法机关责任体制的有效配合。立法机关本应服从人民制定的宪法，但立法机关存在违反民意、违反宪法的可能，因而必须建立对立法机关的立法行为的违宪审查制度。[11]如果立法机关怠于或越位行使预算权力，导致在预算监督中违宪，就应承担相应的宪法责任。通过完善立法机关的宪法责任，建立起对立法机关的预算违宪审查机制，从而用宪法责任来鞭策和约束立法机关行使预算监督权。[12]
其次，我国预算民主改革总体上是由政府主导。例如，我国参与式预算的试点基本上由当地开明的政府官员所推行。[13]因为我国尚未建立起以“控制取向”为特征的现代预算制度，人大未真正实现对政府预算的政治控制，只能发挥现行不完善的行政控制机制，进而导致预算过程中过于依赖政府部门。[14]预算民主改革的本来目的是，增强人大和社会公众的预算权能，对政府的预算权力进行制约与补充，防止政府公权力被滥用，保障政府预算行为和结果的公平性、合理性。然而，这种过于依赖政府的预算民主推进模式，不仅导致预算民主变革进程的缓慢，而且难以对可能存在的政府预算权滥用和预算腐败的机制进行改良，使预算改革无法真正冲破现有的预算格局。也正因为政府主导的模式，使预算透明度徘徊于较低的水平，这也是预算改革陷入“泥潭”的一个缩影。“历史经验证明，只有通过民主代议制的形式才能保证公共需要得以真正地显现和满足。”[15]预算民主改革要想真正突破现状，还需要从源头上寻找答案，完善代议制民主制度，提升代议制机构——人大及其常委会的预算制约能力，并使其积极有力地参与预算审议和预算监督的过程，从而为预算民主的前进保驾护航。