预算法律行为的品性与法权配置
现代社会中的法律控制逐渐成为一种基于主体行为多元化的控制结构。[32]同一个主体在不同的法律关系当中据以显示自身特质的，不是名称和形式，而是具体的行为。不同的行为产生不同的结果，从而衍生出具体的法律调整诉求。[33]因此，只有关注具体的行为，分析不同行为所蕴含的法律含义，才可以洞察到预算法的特质。显然，预算法律行为是预算法学中最基本、最重要的概念。[34]从预算法律行为入手，可以探讨预算法的编制、审批、执行、监督等预算法的基本问题，并由此构建一个以预算法律行为为核心，以预算行为过程为纽带的预算法律体系。
（一）预算法律行为的品性
预算法律行为是建构在以公共利益为目标的基础上，在民众同意的前提下以确定的规则选择公共需求、筹集经济资源、实施财政投入的决策、执行和监督的行为。因此，预算法律行为事关公民基本权和国家的持续发展，具有非常深刻的法学蕴涵和重要的社会意义。
1.预算法律行为的程序性
正当程序已成为现代法治的一个基本原则抑或是重要标志。程序性约束已成为规范预算行为所必不可少的重要法律规则，预算行为的运行既是预算法定程序运行的过程，无预算程序则无预算行为，同时又是一个严肃的法律流程。“一旦确立了一种公平且各方均认可的预算决策、审批、执行、监督等程序的‘道路规则’，制定了立法机构（人大）和社会公众能够真正当家理财的公共预算程序，即使良好的程序仍旧可能会形成未必满意的预算结果，但作为广为参与的公共选择过程，这种或许欠佳的结果，因其规则的公平，还是可以在相当程度上为社会公众所接受的。”[35]因此，正当程序是全部共同价值判断的结果，体现正义的一般要求。例如，在预算编制过程中加强调查程序、公众参与程序、应急程序、投票表决程序等程序规则的构建是体现预算法律行为正当性的基础。预算法律行为的程序承载的实体内容是预算法权及其配置，鉴于此，预算行为的运行必须依据预算法的直接规定或是基于其他法律的特别授权，非依照法定的程序，任何预算主体不得擅自行使预算权力。
2.预算法律行为的可问责性
预算法律行为的可问责性根植于预算法律行为本质上是一种委托代理行为。现代国家和政府为了实现社会公众利益而行使预算行为，其预算权始于纳税人（民众）对税收（财产权）的让渡，国家和政府是履行受托责任的过程。此种受托关系表现为人民与权力机关、权力机关与政府、政府与政府间的受托关系。民众纳税是为了实现公共利益，而国家、政府为其实现机制，为其代理者，此意味着国家和政府的预算行为必须在公共利益的限度内进行，政府是此受托责任的实现者和承担者。因此，一旦预算法律行为的执行不当给社会公众造成了不利的影响，预算主体必须对其预算行为承担相应的法律责任，同时政府对于社会公众的投诉必须给予积极回应，使相关主体承担相应的法律后果。预算行为可问责性的确立不但是为了预算资金的有效利用，而且是为了实现更好的结果；可问责性不仅仅是对现有制度体系和程序提出批评，而在于推动产生更好的公共物品和服务的供应系统，[36]可问责性制度的完善也有利于现代民主财政体制下预算行为的规范化。
3.预算法律行为的民主性
预算作为整个国家的财政收支计划，直接涉及国家利益、公共利益和个人利益等诸多方面，同时，预算行为以追求整个社会公共利益的最大化为目标，因此预算行为从本质上来说是民主的，预算制度应该是符合大多数人根本利益的民主制度。预算法律行为的民主性从一般意义上来说是指人民能够通过一定的方式对重大预算事项拥有决定权，依照民主法治原则，这种决定权是根植于民众对民主法治及各方利益最大化的价值追求之上的，同时民主性也体现为民众能对预算行为进行民主监督。由于“预算的实质在于配置稀缺资源，因而它意味着在潜在的支出目标之间进行选择”。[37]而预算民主性则是要求预算权在立法、行政与司法机关之间形成科学合理的分工，合理配置稀缺资源，实现民主法治以及民众利益的帕累托最优状态。
（二）预算法律行为的法权配置(https://www.daowen.com)
根据预算法律文本的列表情况，预算法律行为及其内容大致可归纳为预算编制行为、预算执行行为以及预算监督行为三种类型。[38]针对预算法律行为种类的不同，相应的预算法权配置情况也迥异。[39]预算法的修订，关键是在于规范和完善不同的预算法律行为及其法权配置。
1.预算法律编制行为
“预算是一定时期内为实现特定目标所必须完成的各种项目的计划，包括对所需资金和可用资源的预计，通常还需要与过去一个或多个时期进行对比，并说明未来的需求。”[40]因此，预算编制行为（主要见前文表4）是对国家的收支规模及其结构作出事先安排的政府活动，其行为的总体要求是要注重内容的完整统一，短期目标与长远目标的有机结合。其中，严格程序化乃是政府预算编制行为的关键所在。鉴于此，对预算编制行为的各环节都要予以明确的规定与具体的技术指导，才能从最大限度上保证政府预算活动的协调性、灵活性与规范性。近年来，由于预算编制时间过短导致预算编制不细，编制中对于财政收支的安排存在一定的盲目性；并且当前的预算编制像政治博弈，由于“利益集团”追求自身利益，对预算编制行为施加压力，最终造成政府预算编制的非规范化。因此，必须对预算编制行为进行规范。
首先，要建立一个完善的预算编制框架。预算立法必须对预算编制的范围、形式、方法等问题进行详细而明确的规定，在此建构过程中要特别注重程序性要素。例如，从程序上调整和延长预算编制时间，才能保障建构一个完善的预算编制框架。其次，要明确预算编制的主体。我国的编制主体——财政部是预算编制的法定机构，编制过程基本上由其独家控制。[41]因此，需要将现行的预算编制主体进行分权，将预算编制主体明晰化。再次，要强化部门预算。由于法律对于部门预算的规定缺乏统一的权威规定，导致在实践过程中无所适从。鉴于此，部门预算要严格实行一个部门一本预算，以部门作为预算编制的基本单位，将原有按支出功能分散在各类预算科目的资金，统一编制落实到各个具体使用资金的部门和单位，并经财政部门审核，再由同级人大会议通过，从而加强部门预算编制管理，形成一个开放的预算编制体系。最后，提高预算编制工作的透明度，尊重纳税人的知情权。“只有在预算透明的、能够适当提供有关财政的准确和全面信息时，约束财政机会主义行为的各种制约手段才会是有效的。”[42]并且预算编制的公开有助于使预算的形成过程置于各方面的监督之下，同时由于政府“没有钱什么都做不了，什么能做是体现在预算中的”，[43]这样就能最大限度地避免“利益集团”对预算编制的干扰，同时也可最大限度地减少拥有预算决策信息较多的一方对预算编制的控制，减少预算申请机构与预算核心机构之间的共谋和腐败行为。
2.预算法律执行行为
人大审议批准的预算决策生效后，政府的预算活动随即转入执行阶段。政府预算的执行行为按照收支两条线进行分类，可划分为预算收入的执行行为和预算支出的执行行为（主要见前文表4与表5）。预算收入的执行由有预算上缴任务的部门和单位以及各级预算收入征收部门负责，它按照现行税收法律及相关政策规定进行征管活动，将预算收入缴入国库。如前文表5中第9项。除非变革税种或法定的特殊情况，在整个预算年度内一般不容许改变预算收入的执行。而预算支出的执行行为则是在各级政府的指导监督下，由财政部门组织，各部门、各单位具体负责执行，具体参见前文表4第4项、第5项、第6项、第7项、第8和表5第10项、第11项。在上述过程中，由于预算编制者和决策者的有限理性，包括理论预测水平的局限性、经济发展态势的不确定性等，因此，预算作为一种契约不可能是完备的契约，产生了许多问题。其中，典型情况为：由于预算年度与预算审批及执行周期无法衔接而造成预算先期执行的问题、预算调整随意性突出的现象、预算大幅超收[44]连年常态化等相关问题。上述问题产生的原因不但在于预算法律执行行为缺乏强有力的制度保障，更在于其行为的可问责性薄弱。因此，需要将可问责性植入具体的制度运行过程中，才能使政府预算执行行为在公共利益（理想）的限度内运行，最终实现社会公共利益的帕累托最优的总目标。
为解决上述问题，笔者认为：首先，要调整预算年度起讫时间。根据我国《预算法》第18条的规定，我国预算年度实行历年制，造成了预算先执行后批准的现状。这便严重影响了预算法律文件的时效性和严肃性，因此，必须对预算年度进行调整或改变人大会议时间。其次，进行国库管理制度改革。由于现代意义上的国库不再是简单的国家金库，它还负担管理财政的资产与负债，反映预算执行情况等一系列公共财政职能。因此，国库管理制度改革的核心在于设计以国库单一账户为基础、资金缴拨以国库集中支付为主要形式的集中收付制度，主要包括建立国库单一账户体系、规范收入收缴程序、规范支出拨付程序等。最后，系统强化预算随意调整行为的可问责性。在我国预算调整随意性是由于法律漏洞与程序随意性等多方面造成的。因此，根治预算执行中随意调整行为，并非某一项制度“孤军奋战”能够奏效，应当从许多方面加强努力，形成一个系统工程。
3.预算法律监督行为
现代议会的预算法律监督行为是立法机关对行政机关的预算权进行约束的一项重要权利，议会对政府的间接控制性要求议会的预算监督行为在间接干预的情况下获得监督效果上的最优情形。议会对预算的约束集中体现为两点：一是体现为对预算的批准；二是体现为对预算过程的监督。具体而言，我国人大预算法律监督行为可划分为预算编制的监督行为、预算审批的监督行为和预算执行的监督行为（主要参见前文表3），这三种行为既是预算监督行为的主要组成部分，在一定程度上又反映了人大预算监督行为的结构。首先，预算编制监督权是预算监督权十分重要的部分，但我国《预算法》并未给予足够重视。例如，在预算编制的监督行为中的初步审查制度是人大预算监督权体系中的一项重要制度。人大的相关机构便可提前介入预算进行初步审查，从而对预算编制机构形成一定的威慑，有利于保障预算编制权的合法行使。但我国《预算法》对于初步审查制度规定模糊，对其具体的程序、方式、法律后果却未提及。因此，我国《预算法》修改必须对此予以着重关注，从而促进预算审查由程序性审查转向实质性审查，提高预算审查的质量和效果。其次，人大预算审批监督行为是预算监督行为的核心，人大应该享有确认或否决预算草案的权利，但是预算相关法规未对人大的预算修正权作出具体规定，预算修正权抽象化的现状使人大在行使预算审批时只能整体否决或整体通过预算草案，这种状况实际上造成了人大预算审批权的未得到落实。而从其他国家的经验来看，议会预算审批监督权不仅是预算的审批权，更体现为对预算的修正权。鉴于上述情形，必须赋予我国人大具体的预算修正权，从而解决现阶段人大只有讨论权而无具体修正权的问题。另外，建立重点项目审查制度是关键，人大应做到科目审查与政策审查相结合、全面审查与局部审查兼顾，重点对预算草案的合法性和合理性进行审查和探究。最后，预算执行的监督行为是议会及其常设机构对预算执行的情况进行监督的行为。在我国预算法律制度中为保障人大能有效行使预算执行监督权，规定了人大享有知悉权和质询权，政府负有主动报告义务。如前文表3第3项“行为”一栏的规定。
预算是民主的载体，是连接立法机关和行政机关的纽带，是确保管理效率和效益的工具。而由于立法机关具有作为民意代表机构的特性，在预算中应该拥有至上地位，这也是一切现代民主的逻辑起点，因此，现阶段铺建一条以加强人大的预算监督权为核心的民主之路是预算改革的关键。我国《宪法》和相关法律虽然规定人大是我国最高权力机构，但人大的财政和人事受制于政府导致了人大行使监督权的受制性。因此，保障人大财政的独立来源和人事任命的独立性是保障人大独立地位的关键。为了保障人大预算审批的民主性，必须强化预算审批的程序。当前我国《预算法》关于预算审批的规定涉及的主要是各级政府预算草案的审批主体和备案部门等实体问题，而对审批的具体程序问题则涉及较少。例如，在人大会议期间对预算草案的审查、讨论程序，人大财经委、预算工作委员会预审的具体程序等。鉴于此，将人大对预算草案的审批权程序化是强化人大预算监督权的重要方式。