预算政治性的法律化之路
法律是个自主创生系统，法律系统自生自发地通过法律行为、法律规范、法律过程以及法律教义学间的互动内生地产生一种自治秩序。[67]预算法要合理地实现法律性，应立基于自身的内在结构（预算行为、预算规范、预算程序等），实现自身的精确化和可操作性，达到预算法自身形式理性的内在逻辑自足。也只有在预算法实现了自身形式理性的内在逻辑自足，才具有承载共同体预算理念（政治性）所应有的品性。规范和控制权力的有效路径无外有二：一是行政程序的细化，二是责任体制的完善，我国预算治理有必要从程序机制完善和责任机制建构两个方面着力突破。
（一）预算程序机制的完善
预算法总体而言应是一种程序法，而预算法程序性品质的不足，致使预算过程更多显露出政治权力行使的易变性缺陷，这也严重影响了其法律性的实现。因此，预算政治性的法律化之路，应是一条以程序正义贯彻始终之路。政府的预算权力行为是行政行为类型之一，同时也有其不同于通常行政行为的特殊之处，了解如此，在塑造预算行为程序规则的过程中，就应着力完善预算的下述程序机制。
第一，预算公开程序的完善。我国《预算法》第14条关于预算公开的规定仅是一种静态层面的公开，未能完全贯穿到公共预算的整个过程，除对公开的期限予以重点说明外，缺乏到底如何进行公开的规定。因此，有必要对预算公开程序予以完善，具体包括：（1）公开细节的明确。如预算编制的依据和方法、预算监督的过程与详情、预算执行的过程与结果、预算调整的内容与理由等。（2）公开程度的界定。公开应是实质性的公开，准确、真实、具体、完整、及时、易解应是公开的应然态。（3）公开方式的说明。公开应尽可能利用所有可供利用的媒介，除传统的报纸、杂志、电视、广播等媒体外，还应引入一些现代化的通信手段，如官方网站、官方微博、公众微信号等网络媒介。
第二，预算听证程序的建构。我国《预算法》并未对预算听证程序作出规定，但预算听证程序对预算利益相关者的保护是其他制度无法替代的，故应构建预算听证程序制度。具体而言：（1）应规范听证主体，如利益相关主体、专家及相关程序人员等；（2）应明确听证的具体内容，如听证项目、项目可行性分析、听证地点等；（3）应赋予听证者质询权并对听证进行公证的裁决。
第三，实施跨年度预算编制程序。我国《预算法》依然规定预算年度为1月1日至12月31日，与人大会议的时间不相协调，导致预算年度与预算案相冲突，使上级行政主体代编预算案、“先斩后奏”以及“跑部钱进”等情况出现，最终致使预算流于形式、缺乏法律约束力。虽然我国《预算法》规定，“各级政府部门应当建立跨年度预算平衡机制”，但并未规定具体措施，因而必须修改预算案编制时间，实施跨年度预算——从本年的4月1日到次年的3月31日，相关的预算编制程序亦向后作相应的推移。
第四，建构预算案否决应急程序。我国已经多次出现人大否决预算案的情形，但我国《预算法》对此并未作出回应。因此，应建构预算案否决应急程序。具体而言，预算案否决应急程序包括：（1）面对预算年度开始后无预算可供执行的现实，可参见上一年度预算标准执行；（2）被否决的预算案按人大要求修正后，依据预算审批相关程序报人大常委会审批（此时人大会议已开完而无法报人大审批）。
第五，设立预算拨款委员会、构建预算拨款程序。在人大设立预算拨款委员会、建构预算拨款程序是加强人大预算监督权的关键，既有利于人大对行政主体预算执行行为的监督，又有利于实现人大内部制衡。完善预算拨款程序应从以下几个方面着手：（1）行政部门在编制预算草案的同时，应编制更加具体的部门预算拨款草案；（2）预算案审议通过后，财政部门将部门预算拨款草案提交人大拨款委员会审议，同时在审议期间拨款委员会可提出修订意见，财政部门应遵循审议意见对预算拨款草案进行完善，完善后再提交拨款委员会审议；（3）拨款案通过后，财政部门按照拨款计划具体执行，人大拨款委员会予以监督。
（二）预算法律责任与问责机制的合理建构
法律责任是法律实施的重要保障机制，是以国家强制力为保障的权利（力）救济机制，是法律权利（力）实现的重要组成部分。预算法律责任的合理配置为各预算主体正当实施预算行为提供了强制力的保障和威慑，而恰当合理的问责机制的建构则是预算法律责任威慑力真正发挥、各方预算主体合理实施预算职权和各方预算利益平衡配置的关键。法律责任及其问责机制建构的合理与否甚至是评价一部法律成败的关键因素。我国《预算法》仅仅规定了行政责任和刑事责任两种责任形式，问责机制则更偏向行政内部问责。这势必将导致我国《预算法》形式理性的内在缺失，影响该法的威慑力和实施实效，阻碍预算法治的发展进程。
行政责任和刑事责任制度的建构并不能完全规制不同的预算违法行为。对预算法律责任形式来说，除行政责任与刑事责任外，还应补充政治责任和经济责任。虽然我国现行法律缺乏对政治责任的具体规定，但并不说明政治责任没有存在的必要性。对预算违法行为的主体课以不信任投票、弹劾、罢免以及引咎辞职等政治责任是预算法作为“财政宪法”和预算控权取向的本质要求。经济责任则是对预算违法行为造成的损害结果必须予以赔偿。预算法本身就是为了对有限财政资源进行优化配置以实现公共利益的最大化，而某些预算主体违法行为往往是为了个体利益或部门利益而损害公共利益。通过经济赔偿或经济补偿的形式，能有效地实现对预算违法行为的规制，并合理地引导其他预算主体的行为。
预算问责机制由内在问责机制和外在问责机制共同构成。内在问责机制主要表现为行政问责；外在问责机制除人大监督、审计监督和社会监督外，主要表现为司法问责。对于司法问责，许多学者认为对预算行为不具有可行性，因为预算行为不具有可诉性。其实，这是对预算行为性质的误解。只有政治行为才不具有可诉性。预算行为可能是国家行为，但并不是政治行为。对具体的司法问责机制来说，纳税人诉讼内在的契合于预算司法问责精神之中，一方面，纳税人诉讼是为了防止因行政主体的违法行为而导致的公共利益损害；另一方面，起诉主体与案件没有直接的利害关系，是一种特殊的公益诉讼。同时，纳税人诉讼也与我国《预算法》赋予公民、法人和社会组织的控告权相契合。
总而言之，政治性与法律性是预算法的两种重要属性，实现预算法政治性和法律性的互动与平衡是预算法良性品质的保障。在这种双重维度下，通过对我国《预算法》进行重点分析和解读，不难发现，该法的规范化建构是一个极为复杂的系统工程。要使我国《预算法》得到确实有效的实施，恐怕仍然需要对处于系统内部的政治关系、财政体制以及法治基础予以配套性完善，只有夯实该法实施所依赖的内部制度基础，我国预算法的政治性和法律性才能得到更好地彰显与表达。也就是说，国家预算治理能力的真正提升，除受预算法自身形式理性自足的影响外，更重要的还在于政治体制改革和财政体制改革的深化。当然，预算作为政治系统与法律系统的共治对象，不应对其政治性和法律性的任何一方存在偏见，所需要做的就是用法治将可能会失控的政治权力控制起来，同时要不断塑造一个预算治理能力现代化的品质政府。
【注释】
[1]［美］史蒂芬·霍尔姆斯、凯斯·R.桑斯坦：《权利的成本——为什么自由依赖于税》，毕竞悦译，北京大学出版社2004年版，第88页。
[2]［美］爱伦·鲁宾：《公共预算中的政治：收入与支出，借贷与平衡》，叶娟丽等译，中国人民大学出版社2001年版，第2页。
[3]［美］爱伦·鲁宾：《公共预算中的政治：收入与支出，借贷与平衡》，叶娟丽等译，中国人民大学出版社2001年版，第2页。
[4]参见朱大旗：《实现公共需要最大化》，载《中国改革》2010年第4期。
[5]以上数据引自财政部《关于2018年中央和地方预算执行情况与2019年中央和地方预算草案的报告》。
[6]张馨：《公共财政论纲》，经济科学出版社1999年版，第89页。
[7]相关文献参见陈少英：《论地方政府保障民生的财政支出责任》，载《社会科学》2012年第2期；邓子基、韩瑜：《公共财政与民生》，载《当代财经》2008年第8期；华国庆：《试论民生支出优先的财政法保障》，载《法学论坛》2013年第5期；陈治：《我国实施民生财政的法律保障机制研究》，法律出版社2014年版等。
[8]如2017年党的十九大报告提出要“坚持在发展中保障和改善民生，增进民生福祉是发展的根本目的，必须多谋民生之利、多解民生之忧，在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展”。2018年的《政府工作报告》中再次提出：“调整财政支出结构，盘活沉淀资金，保障基本民生和重点项目”。《十二五规划》明确提出要“坚持民生优先，完善就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、住房等保障和改善民生的制度安排，推进基本公共服务均等化，努力使发展成果惠及全体人民”。《十三五规划》更是将保障和改善民生放在了核心位置，指出要“按照人人参与、人人尽力、人人享有的要求，坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期，注重机会公平，保障基本民生，实现全体人民共同迈入全面小康社会”。
[9]参见罗豪才：《公共治理的崛起呼唤软法之治》，载《行政法论丛》2008年第0期。
[10]参见蒋悟真：《中国预算法的政治性和法律性》，载《法商研究》2015年第1期。
[11]参见罗春梅：《“法定支出”政策与执行现状间的差异性分析》，载《湖北经济学院学报》2008年第4期。
[12]参见郭维真：《中国财政支出制度的法学解析——以合宪性为视角》，法律出版社2012年版，第58页。
[13]参见陈治：《我国实施民生财政的法律保障机制研究》，法律出版社2014年版，第30页。
[14]参见张文显：《运用法治思维和法治方式治国理政》，载《社会科学家》2014年第1期。
[15]参见王桦宇：《论现代财政制度的法治逻辑——以面向社会公平的分配正义为中心》，载《法学论坛》2014年第3期。
[16]参见我国《预算法》第12条、第57条。
[17]［美］爱伦·鲁宾：《公共预算中的政治：收入与支出，借贷与平衡》，叶娟丽等译，中国人民大学出版社2001年版，第148页。
[18]参见［美］史蒂芬·霍尔姆斯、凯斯·R.桑斯坦：《权利的成本——为什么自由依赖于税》，毕竞悦译，北京大学出版社2004年版，第76页。
[19]参见《广东省财政一般性转移支付资金管理办法》第6条、第16条。
[20]财政支出的公益性是指财政支出既要讲求经济效益，也要讲求社会效益，当经济效益和社会效益发生冲突时，要以优先考虑社会效益，这是对财政支出要体现公益性的本质要求。参见曾康华：《优化财政支出结构与推进民生财政》，载《人民论坛》2011年第8期。
[21]李克强：《民生是为政之要，必须时刻放在心头、扛在肩上》，载新华网：http：//www.xinhuanet.com//politics/20171h/2017-03/05/c_129501569.htm，最后访问日期：2019年7月12日。
[22]当预算赤字超过特定水平时自动对支出删减。当自动删减发生时，要求一半来自国防支出，另一半来自非国防支出。对于一些社会福利支出，如社会保险及贫穷补助则可以免于被删减的命运。
[23]“权利性支出”也称为“赋权性支出”，是通过立法产生的法定义务，它需要向符合法律规定资格要求的人和单位支付补助金。最低收入保障、医疗以及就业等涉及公民基本的生存以及发展权利，因此这些赋权性支出在一国的财政预算中占据着优先地位。参见［美］阿伦·威尔达夫斯基、娜奥米·凯顿：《预算过程中的新政治》，苟燕楠译，中国人民大学出版社2014年版，第105页。
[24]所谓“民生性财政支出的层级化”是指根据财政支出与人民生存与发展的不同关联程度而将财政支出划分为不同的层次，如基本保障类民生性财政支出，发展机会类民生性财政支出等，财政资金优先保障民生最急需的项目或领域的安排，这是由国家财政资金的稀缺性与民生活动的多样性等因素所决定的。参见马海涛、和立道：《公共财政保障民生的次序研究——基于民生支出项目的“层级分布”要求》，载《地方财政研究》2010年第2期。
[25]［日］大须贺明：《生存权论》，林浩译，法律出版社2001年版，第16页。
[26]参见［美］阿伦·威尔达夫斯基、娜奥米·凯顿：《预算过程中的新政治》，苟燕楠译，中国人民大学出版社2014年版，第107页。
[27]《财政专项扶贫资金管理办法》（财农〔2011〕412号）第9条明确规定，财政专项扶贫资金不得用于“行政事业单位基本支出”“各种奖金、津贴和福利补助”“弥补预算支出缺口和偿还债务”以及“修建楼、堂、馆、所”等。《中央财政城镇保障性安居工程专项资金管理办法》（财综〔2017〕2号）第17条规定专项资金不得用于“人员经费”“公用经费”“购置交通工具”等与城镇保障性安居工程无关的支出。(https://www.daowen.com)
[28]参见葛克昌：《国家学与国家法——社会国、租税国与法治国理念》，台北，月旦出版社股份有限公司1996年版，第60页。
[29]参见［德］哈贝马斯：《在事实与规范之间：关于法律和民主法治国的商谈理论》，童世骏译，生活·读书·新知三联书店2011年版，第504页。
[30]哈贝马斯在《在事实与规范之间：关于法律和民主法治国的商谈理论》一书中将民主概念的内涵划分为“制度层面的民主”与“话语民主”，其中“话语民主”是以一种非制度化的意见与意志的形成过程发生着，且制度化民主应立足于话语民主基础上。参见陈炳辉等：《参与式民主理论》，厦门大学出版社2012年版，第188～190页。
[31]［美］卡罗尔·佩特曼：《参与和民主理论》，陈尧译，上海人民出版社2006年版，第8页。
[32]参见侯大伟、胡世平：《四川广安：自主选择“菜单式”民生让百姓受益》，载人民政府网：http：//www.gov.cn/jrzg/2012-11/12/content_2263062.htm，最后访问日期：2016年11月2日。
[33]参见陈治：《实施民生财政背景下的预算法治变革》，法律出版社2016年版，第124页。
[34]一般来说，中央政府主要承担的责任是稳定经济、实现最公平的收入分配以及提供某些严重影响全社会所有成员福利的公共物品，而地方政府主要负责提供与其辖区居民利益相关的公共产品和服务。参见［美］华莱士·E.奥茨：《财政联邦主义》，陆符嘉译，译林出版社2012年版，第19～20页。
[35]参见熊伟：《政府间财政关系的法律调整》，法律出版社2010年版，第11页。
[36]［美］约翰·克莱顿·托马斯：《公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略》，孙柏瑛等译，中国人民大学出版社2005年版，第10页。
[37]参见蒋悟真：《中国预算法实施的现实路径》，载《中国社会科学》2014年第9期。
[38]参见俞宪忠：《优好制度设计的基本原则：激励与惩罚相兼容》，载《社会科学战线》2011年第12期。
[39]本文所引用《俄罗斯联邦预算法典》相关条款均引自财政部预算司编：《部分国家预算法汇编》，外文出版社2005年版，第683～776页。
[40]参见蒋悟真：《我国预算法修订的规范分析》，载《法学研究》2011年第2期。
[41]参见［美］戴维·波普诺：《社会学》，李强等译，中国人民大学出版社1999年版，第482页。
[42]参见［美］E.博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社2004年版，第366页。
[43]张维迎：《信息、信任与法律》，生活·读书·新知三联书店2003年版，第63页。
[44]如国务院《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）指出要加强绩效评价结果应用，将评价结果作为调整支出结构、完善财政政策和科学安排预算的重要依据。《经济建设项目资金预算绩效管理规则》（财建〔2013〕165号）也强调评价结果反馈与应用，指出财政部可会同主管部门根据工作需要，对绩效较好的予以通报表扬，对较差的通报批评；可按照协议约定或有关规定，采取评价结果与资金安排挂钩等奖惩措施。《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2011〕285号）也规定对绩效评价发现问题、达不到绩效目标或评价结果较差的，可在一定范围内予以通报并责令其限期整改，直至取消该项财政支出。国务院办公厅《关于对真抓实干成效明显地方加大激励支持力度的通知》（国办发〔2018〕117号）更是强调对在民生领域真抓实干、取得明显成效的要给予适当奖励或倾斜支持。
[45]例如，前文提到的上海市松江区制定的《松江区预算绩效管理办法》，就对预算绩效管理工作开展积极或绩效评价结果较好的，在安排预算资金时可予以优先保障和重点支持，而对于预算绩效管理工作开展不力或达不到绩效目标、评价结果较差或对绩效评价发现问题整改不力的，财政部门应当严格控制该部门预算资金安排。
[46]丰霏：《从立法技术到治理理念——中国语境下法律激励理论的转向》，载《法商研究》2015年第3期。
[47]参见江必新：《推进国家治理体系和治理能力现代化》，载《光明日报》2013年11月15日，第1版。
[48]2018年12月29日，全国人大常委会第七次会议对《预算法》作出了修订，本次修法仅将第88条中的“监督检查本级各部门及其所属各单位预算的编制、执行”修改为“监督本级各部门及其所属各单位预算管理有关工作”，未涉及其他条文。故如无特别说明，本书中所指《预算法》为2018年经全国人大常委会第七次会议修订后的《预算法》。下文亦然。
[49]Aaron Wildavsky，Naomi Caiden，The New Politics of the Budgetary Process，Longman Publishing，1996，p.439.
[50]Aaron Wildavsky，The Politics of the Budgetary Process，Little，Brown and Company，1974，p.126.
[51]Aaron Wildavsky，“The Political Implications of Budgetary Reform”，Public Administration Review，Vol.21，No.4，1961，pp.183-190.
[52]参见马骏、赵早早：《公共预算：比较研究》，中央编译出版社2011年版，第302页。
[53]See Key，V.O.，“The Lack of a Budgetary Theory”，American Political Science Review，Vol.34，No.6，1940，pp.1137-1144.
[54]参见蒋悟真：《推动预算民主的三条进路》，载《法学》2011年第11期。
[55]参见［美］玛格利特·利瓦伊：《统治与岁入》，周军华译，格致出版社、上海人民出版社2010年版，第136～137页。
[56]参见［美］莱斯利·里普森：《政治学的重大问题——政治学导论》（第10版），刘晓等译，华夏出版社2001年版，第201页。
[57]［美］昂格尔：《现代社会中的法律》，吴玉章等译，中国政法大学出版社1994年版，第99页。
[58]参见管欧：《法学绪论》，台北，五南图书出版股份有限公司1997年版，第137页。
[59]参见刘剑文、陈立诚：《预算法修改：从“治民之法”到“治权之法”》，载《中国财政》2014年第18期。
[60]参见朱大旗、李帅：《法治视野下的司法预算模式建构》，载《中国社会科学》2016年第10期。
[61]参见靳继东：《预算政治学论纲：权力的功能、结构与控制》，中国社会科学出版社2010年版，第2～3页。
[62]被动地位（对国家权力的服从）、消极地位（排除国家的干预）、积极地位（对国家拥有请求权）、主动地位（参与行使国家权力）是公民在国家中地位的表现形态，四种公民地位呈阶梯性的上升。参见［德］格奥格·耶利内克：《主观公法权利体系》，曾韬、赵天书译，中国政法大学出版社2012年版，第79页。
[63]［英］安东尼·吉登斯：《民族——国家与暴力》，胡宗泽等译，生活·读书·新知三联书店1998年版，第225页。
[64]《马克思恩格斯全集》（第1卷），人民出版社1956年版，第281页。
[65]参见吕世伦：《社会、国家与法的当代中国语境》，清华大学出版社2013年版，第21页。
[66]参见［德］耶林：《为权利而斗争》，胡宝海译，载梁慧星编：《为权利而斗争：梁慧星先生主编之现代世界法学名著集》，中国法制出版社2000年版，第12～39页。
[67]See Teubner，Gunther，Law as a Autopoietic System，Blackwell Publishers，1993，p.20.