预算绩效管理的框架体系
预算绩效管理是指在预算管理中融入绩效理念和要求,将绩效目标管理、绩效跟踪监控管理、绩效评价及结果应用管理纳入预算编制、执行、监督的全过程,以提高财政资金使用效益的一系列管理活动。[41]美国1993年《政府绩效与结果法案》将预算绩效管理分为战略计划、年度绩效计划和年度绩效报告三个阶段。[42]财政部2011年发布的《关于推进预算绩效管理的指导意见》明确指出要建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效管理机制。因此,绩效预算管理一般具备以下框架。
首先,制订年度绩效预算计划。绩效目标是预算绩效管理的基础,是整个预算绩效管理系统的前提,包括绩效内容、绩效指标和绩效标准。年度绩效计划通常是在编制年度预算时根据国民经济和社会发展规划及相关专项规划、部门(单位)职责,编制的本部门、本单位年度事业发展计划和总体目标,包括以结果为导向的绩效目标、实现绩效目标所需开展的活动和所要动用的财政资源、衡量绩效目标的具体指标体系的构建等内容,是全过程预算绩效管理的基础。
其次,提交绩效预算报告。为跟踪预算部门年度绩效计划的进展情况,一般要求各级财政部门和预算单位要建立绩效运行跟踪监控机制,定期采集绩效运行信息并汇总分析,对绩效目标运行情况进行跟踪管理和督促检查,纠偏扬长,促进绩效目标的顺利实现。跟踪监控中发现绩效运行目标与预期绩效目标发生偏离时,要及时采取措施予以纠正。目前,除澳大利亚、新西兰等国家规定需要提交月报告和年中报告外,大部分国家都只是需要在预算年度结束后提交一份年度绩效预算报告。[43]
再次,绩效评价管理。预算支出绩效评价是预算绩效管理的核心,为此,预算绩效管理主体要根据设定的绩效目标,运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法,对财政支出的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价。当前,我国的绩效评价按照评价的形式可分为财政评价、部门自行评价和委托第三方评价。
最后,绩效评价结果反馈和应用管理。对于预算部门管理者来说,绩效预算评级结果有利于其了解公众的偏好以及自身工作中存在的不足,以便改进管理措施、提高管理水平、降低支出成本、增强支出责任。同时,绩效评价结果也是调整以后年度预算分配的重要依据,有利于科学安排预算、调整支出结构、完善财政政策、加强制度建设、实施绩效监督。