预算治理的手段

相较传统的预算管理模式而言，公共预算治理模式的一个显著特征就是治理手段的多样化，尤其是非强制化。在创设预算治理手段时，应当视具体情境建构各类强弱程度不等的预算法律关系，将现代预算治理的手段分为协商手段、命令手段以及责任手段。

第一，协商手段。是指政府建议或者引导公众为或不为某种预算行为，或者公众为政府或者其他社会预算治理组织作出某种预算治理决策提供参考建议。公民参与预算意味着它将原来政府控制的财政领域向公民开放，以保证每个公民在决定预算资源分配时都有平等的参与权。^[58]从世界范围来看，20世纪70年代末开始，各主要市场经济国家在经济发展“滞涨”问题的影响下，均产生了严重的财政收支压力，公共服务问题由此而爆发，各国公民对政府的不信任情绪持续上升，促使各国开始尝试在预算过程中引入协商手段，包括引入听证制度、咨询顾问委员会、公民问卷、公民论坛、公民陪审团等不同的模式。^[59]一项预算决策的有效性不只是在于简单多数的同意，而更在于其中所包含的公共理性，协商民主不仅展示了“实质性政治平等”，而且使预算治理的民主参与成为可能。

第二，命令手段。在从管理模式向公共治理模式的转变过程中，单向度、强制性的命令因其无法体现预算治理的民主性、参与性而大幅缩减。尽管如此，“命令—服从”在预算治理中仍然不可或缺。作为一种典型的单方强制行为，命令的发布不以相对方的同意为前提，政府预算机构可以直接向下级预算组织发布指令，要求其服从指令，为或不为某种行为，令行禁止。需要注意的是，对此类行为一个常见误解是，认为命令的强制性与单方性可以被无限放大、延长，事实上，其单方性、强制性只能出现在预算治理命令发布之后。在命令作出之前的酝酿决策过程中，公共预算机构通常应当依法就命令的内容与相关主体沟通、协商，增进共识，谋求其对命令的理解和支持。(https://www.daowen.com)

第三，责任手段。传统的预算责任手段主要表现为惩罚性追责机制。此类机制意在通过反向激励的单一手段结构来督促预算责任主体恰当地行使其预算权力。^[60]然而，无论是在政府作为唯一主体的预算行政模式，还是在政府占据主导地位的预算管理模式中，政府内部层级结构所固有的晋升激励问题会与单一反向激励的责任手段产生激励错位，导致逆向软预算约束的产生。^[61]因此，转型期的预算治理责任手段革新，应当摆脱传统法治视角下的单一化倾向，在充分了解预算治理各类主体的多样化治理需求的基础上，以充分调动各类治理主体的治理能动性为激励目标，构建多元化的责任手段。

从管理模式转变为治理模式，彻底改变了国家单纯使用强制方式实现预算治理的思维方式，预算治理方式朝着多样化、双向度、非强制化方向发展。对于预算法治来说，一方面意味着尽管预算治理更强调开放公共过程，更重视公众参与，更注重协商、沟通、互动，更推崇认同、共识甚至合意，但并不意味着不再需要单方强制性公共管理，必要的强制对于预算治理来说仍是不可或缺的；另一方面意味着尽管强制管理经常是立竿见影，但它只应被保留在较小的、必要的范围内，预算治理必须顺应公共治理方式多元化与非强制化的发展趋势。