预算治理的民主维度
现代预算治理导向的实现离不开预算民主的统制，民主性作为现代预算的工具性价值，贯彻预算民主原则成为实现公共预算的前提与基础。申言之，每一位社会公民的公共需求之表达、反馈、协商与抉择都高度依赖预算民主的平台，唯有通过预算民主渠道的合理设计，社会公共需求才有可能得到最优化的满足。预算民主作为牵引预算治理向前推进的核心动力，加快预算民主的前进步伐，正是推进预算共治的实践要求——无论是落实代议式预算民主还是倡导参与式预算民主，二者皆充分反映出作为共治的预算治理的价值内涵。作为共治的预算治理不再是以往政府单方的封闭治理，而是发展成为政府、人大与公民共同参与的开放治理。也就是说，预算共治之重心就在于拓展预算民主的广度与深度，预算治理的社会化即是预算民主发展的必然结果。如何在多元性的预算法律关系主体之间增进预算民主治理模式的转型与预算民主治理效果的提升，最终形成既相互制约与监督又相互促进与共荣的预算共治关系，这是民主预算与预算善治之间逻辑关系的体现。
对于预算治理的民主之维，西方国家的预算成长历程表明，预算治理的民主维度主要建构于代议制民主之上。对于代议制民主重要作用，约翰·密尔指出，“代议制议会的适当职能不是管理——这是它完全不适合的——而是监督和控制政府：把政府的行为公开出来，迫使其对人们认为有问题的一切行为作出充分的说明和辩解；谴责那些该受责备的行为”。[71]西方国家正是借鉴预算制度发源地与发展地——盎格鲁—撒克逊国家的模式和经验，在代议制民主的基础上，[72]遵循分权制衡原则，根据预算权力主体的性质对预算权进行合理配置，才形成推进预算治理现代化的基本动力，即在代议制民主下形成一个“自洽性”的预算治理体系——以代议制机关为核心、司法机关为后盾的经典预算体系。在预算治理代议制民主的推广上，主要在于直接民主的限制性，使人民只能形成对代议制民主（间接民主）的信任与依赖。然而，代议制民主并非完满无缺，代议制民主属于一种“至善者”的统治，统治者是由竞争式选举产生的精英集团，但精英集团只是在公众面前扮演“至善者”，而在价值和见解上脱离于一般公众。[73]由于精英主义和民众的政治冷漠并存，人民的激情和想象也逐渐为形式合理性下代议制政治所“规训”和“湮没”，而在价值合理性上代议制体制却变得僵化、官僚，甚至成为限制人民的“牢笼”与“枷锁”。因此，西方国家代议制民主所崇尚的精英主义削弱了政府对人民的责任，导致了公共之善的失却，这种民主的弱化造成普通民众很难对代议民主机制及其决策过程产生实质性的影响。[74](https://www.daowen.com)
申言之，预算起初是作为一种维护民主的责任手段而出现，仅具有对政府进行普遍控制的功能，但其后发展成为简单却有力的合法性象征。[75]在现代预算法治国家看来，预算已超脱于以往过多地强调预算控制的原始阶段，不再是单纯意义上的强调税收政策调整与预算收支控制的关联性，而是着重于预算不仅需要被公民理解，也需要为公民接纳，现代预算的根基建立在定期与公民协商沟通，并取得公民对政府认同的基础上。[76]因此，公共预算不仅是政府资源配置的简单技术工具，而是落实公民权，实现民主治理以及塑造公共生活、国家制度及其二者关联的文化建构的重要手段。[77]于是，现代预算的发展方向必须是有助于真实反映公民作为纳税人的诉求，必须是映射于不同纳税人的诉求集合，这是现代预算永恒的主题。[78]正是在这种社会背景下，由于代议制民主下预算治理难以准确地捕捉到纳税人的公共诉求。面对代议制民主的不足，罗尔斯提出秩序良好的政治民主“应该理解为协商民主”，[79]这种以卢梭人民主权理论为基石并注入了实践理性元素的民主理论形式，已迅速为西方国家所广泛推崇。[80]当前西方国家预算治理的过程为回应公民社会的愿望和需求，开始重点强调公民、社会的民主协商和参与。民主作为一种制约和平衡的制度，能把价值观念同各种对立梦想不断地加以平衡。[81]明确预算治理的协商民主维度可以凝聚更多的民主资源，[82]促进预算治理现代化改革向纵深推进。
因此，预算治理的民主基础逐渐演变成为代议制民主与协商民主的双重向度，宏观上强调代议制民主，微观上则强调协商民主。代议制是预算治理的直接保障，而协商民主是对代议制民主下预算治理公共性不足的合理补正，其通过在预算治理领域中强调程序的开放性设置，从而保障公民社会的平等参与来提高公民社会的理性认知能力，进而改善社会公众对公共预算的冷漠与无知，同时避免精英集团控制的危险。立足于我国当下国情，在人民代表大会制度框架下，通过政治协商、扩大公众参与以及促进政府对法治观的认知来构建较完善的协商民主理论，[83]尤其在确保进步方向和社会稳定的前提下不断扩大民主的范围和程度，无疑是我国法治现代化的根本利害所在，同时与协商民主制相匹配的法治，强调法与社会彼此融合，完全符合中国特色社会主义的主流价值观。[84]