作为共治的预算治理：民主预算

人们更多地认为，民主的本质是协商，而不是投票、利益聚合与宪法权利，甚或自治。民主走向协商，表明人们在持续关注着民主的真实性：在多大程度上，民主控制是实质性的而不是象征性的，而且公民有能力参与其中。

——［澳］约翰·S.德雷泽克^[1]

国家制度建设应当包括民主政治的成分，而且其最终目的也是在中国建立稳固的、基于法治的民主政治体制。有序地扩大公民参与公共政治是建设民主国家制度的必经之路。

——王绍光^[2](https://www.daowen.com)

预算共治是预算治理现代化的结构保障，如未能达成预算共治格局，既难实现预算善治的治理目标，也难以称得上是现代意义的预算治理。

以我国现行《预算法》作为考察样本，并以政府、人大、公民作为衡量预算共治格局的基本要素，总体梳理我国预算共治的现状：首先，我国《预算法》存在较多的授权性条款，这种强调重视政府预算管理功能和调控功能的立法模式，使政府主体占据了过高的预算主体地位，从而极大地影响了整个预算权力格局的平衡；其次，我国《预算法》虽相对增加并细化了人大预算权的规定，但人大预算主体地位的根基依旧不牢固，尤其是一些关键性的人大预算权未能落到实处，如缺乏对预算审批权的进一步解释，未对人大的预算修正权、预算否决权、预算单项审批权进行明确规定，导致人大难以真正行使最重要的预算审批权能；最后，我国《预算法》基本忽视了公民的预算主体地位，从现有的规定来看，只能从零星的几条才能找到公民预算主体意志表达的狭小空间，如该法第14条关于预算公开的规定、第45条关于基层人大应在预算草案审查前听取公民意见的规定、第91条关于公民有权进行检举与控告的规定，此外，公民的预算主体地位未能充分体现。因此，未形成三足鼎立的预算共治格局，预算法的修订者未能立足长远来考虑预算共治格局的平衡，预算立法者过于保守与谨慎的态度，不利于推进我国预算治理现代化的推进步伐。

从法的实施的角度来看，我国的预算权体系较依赖行政主体的主导，可能存在权力机关难以有效制约有的行政主体追求部门利益和有的官员追求自身利益的现象。为减少和扼制这种公共经济资源配置实践中的机会主义行为，应更多凸显与表达现代预算治理的共治理念。