预算法正当程序理念的内涵
（一）预算法正当程序理念的界定
程序滥觞于英美，是一些建构和规范人类行为规则系统的方式，使规则系统不仅有效且具有作为规则应有的品质，是内在价值和外在价值的统一。[5]程序有正当和非正当之分，正当程序是被正当所限定的程序。正当从自然法开始就与法如影随形。无论是亚里士多德的“政治正当”、[6]罗尔斯的“制度正当”，[7]还是韦伯的“统治合法性”，[8]正当总体上具有两层含义：道德上的合理性与法治上的合法性。因此，正当程序理念是道德上合理性与法治上合法性的统一，是程序正义理念的承载。[9]预算法正当程序理念作为正当程序理念在具体法律制度内的具体化，秉承着正当程序理念的本质内涵与精神导向。
1.正当程序理念的嬗变
正当程序理念思想的印记最早可追溯到罗马法，即公元2世纪罗马作家阿普列乌斯的《复形记》——在和平时期的任何时候都不应像野蛮人或暴君那样不经审理而处罚某个人。[10]最早对正当程序作出规定的是英国1215年《大宪章》第39条，即“任何自由人非经贵族院依法判决或者遵照王国的法律之规定外，不得加以扣留、监禁、没收其财产、剥夺其公权，或对其放逐，或受到任何伤害、搜查或者逮捕”，[11]但仅仅适用于自由人。在1225年，第二次颁布的《大宪章》将适用范围扩展为所有民众，至此，《大宪章》成为限制政府权力、保护公民自由的保障。在1354年，爱德华三世颁布的《伦敦威斯敏斯特自由令》第3章第28条规定，“未经法律的正当程序进行答辩，对任何财产和身份的拥有者一律不得剥夺其土地或住所，不得逮捕或监禁，不得剥夺其继承权和生命”，[12]在普通法中首次出现“正当法律程序”。至此，正当程序成为普通法的内在精神不可或缺的部分，成为维护权利和自由最重要的宪法原则之一。当然，之后的《权利请愿书》《人身保护法》《权利法案》使正当程序理念在限制公权力的行使程序上更加深入英国法治思想，已成为承载“自然正义”的程序性理念。之所以说是程序性的，是因为在英国正当程序仅仅适用于权力行使的程序限制，从而保护公民自由和财产。随着殖民扩张，正当程序理念来到美国。在美国正当法律程序理念主要体现在《宪法修正案》第5条和第14条。美国《宪法修正案》第5条被称为程序性正当程序条款，国家机关在行使权力涉及公民生命、自由和财产等权利时，其行为必须符合程序正义的要求。美国《宪法修正案》第14条被称为实质性正当程序条款，是指美国联邦政府与州政府议会制定的法律应当符合公平正义的要求，否则，任何人的生命、自由和财产不得被剥夺。该条款突破了程序性的限制，对立法机关制定的法律本身的公平正义进行规制，从而使正当程序理念由对行政机关行政专横的限制扩展为对专横立法的限制，正如奥尔特所言，“美国的正当程序已经包含了意义重大的对立法的宪法限制。正当程序不再仅限于要求行政部门如何执法，也涉及立法机关的所作所为；也就是说正当程序已经具有了实体方面的重要性”。[13]当然，实质性正当程序理念并非一蹴而就，是在经历了一系列的争议与沉淀之后才真正成为正当程序条款的应有之义的。[14]至此，美国正当程序理念不仅包括程序性的，也有实体性的，主要通过宪法性法律文件而普及化，使自身成为宪法原则的精神归依，成为联通宪法文件与自然正义的桥梁，“正当程序给许多‘自然权利和正义’的原则提供了保障”。[15]现今，正当程序理念主要表现为两个方面：一是实体方面的含义被“法治”[16]概念所吸收，正当程序就是指法治概念本身及文明国家所奉行的获得普遍接受的正义标准；二是程序方面，正当程序理念是“自然正义”的承载，由于英美程序法的传统，将其称为“程序正义”。
2.正当程序是程序工具主义与程序本位主义的统一
程序工具主义由绝对工具主义和相对工具主义构成。绝对工具主义认为法律程序没有任何独立的价值，其自身存在不是为实现自身的内在价值，正当程序仅仅是实现实体法律目的或价值的工具，对于价值的实现程序是第二位的，只有实体法目的或价值才能实现程序的价值，程序依赖实体而存在，正如边沁所言，“实体法的唯一正当目的是最大限度地增加最大多数社会成员的幸福”，“程序法的唯一正当目的，则为最大限度地实现实体法；程序法的最终有用性要取决于实体法的有用性……除非实体法能够实现社会的最大幸福，否则程序法就无法实现同一目的”。[17]相对工具主义的代表者是德沃金，其在坚持正当程序是实现实体的工具的前提下认为正当程序（程序性权利）自身的存在能更好地体现、维护自然正义和道德价值。[18]程序本位主义则正好相反，认为程序的作用先于实体而存在，程序在实现法的价值中独立并重于实体，正如法谚所言，“正义不仅要实现，而且要以看得见的方式实现”，程序具有决定性作用，只要在正当程序下为一定的行为，结果必然公正且与相关事实无关，正如达弗所认为的审判程序的公正与否与裁判结果的公正性具有内在的必然联系，程序具有独立的价值而与实体无关。[19]无论是程序工具主义还是程序本位主义都只在于强调一方的重要性，有失偏颇。随着法治的发展，程序工具主义与程序本位主义趋于融合。正当程序理念应是工具主义与程序本位的统一：一方面，正当程序具有自身独立的内在价值，如公平、平和、参与、人道、尊严等，其有利于公平正义价值的实现，有利于主体程序性权益的维护；另一方面，正当程序具有工具性，或称为外在价值，其有利于主体实体性权益更好地实现。正当程序理念的内在价值与外在价值相辅相成，共同致力于主体权益的维护与实现。
3.预算法正当程序的概念
预算法正当程序理念只不过是正当程序理念在预算法中的具体化而已，具有正当程序理念所具有的一般特征与价值导向性。预算法正当程序理念是指，预算法所应承载的“法治”和“自然正义”原则的价值指向，具体由预算法正当程序的内在价值品质和外在价值品质所承载。内在价值品质是指在预算法实现正当性价值过程中，自身应具有的独立价值品质，一般包括预算程序的参与性、平等性、中立性、正统性、及时性、理性、和平性、终止性等。外在价值是指，预算主体通过预算法或预算程序所追求的公平、正义、安全、人权等价值。预算本身是一个决策与资源分配的过程，预算法总体上应是一种程序法，程序是预算法的核心，要实现有限预算资源分配的公平正义，就必须依赖预算法正当程序理念的导引，使预算法程序具有中立性、及时性、人道性等品质。因为预算法只有具有这些品质才具有正当的基因，才能承载正当程序理念，进而实现预算法的实体价值。总而言之，预算法的正当程序理念是实现预算各方主体正当参与预算过程的导向，是预算过程中各方权利（个人权利、国家权力与社会权利）综合平衡及预算法实体价值实现的理念保障。预算法正当程序理念作为联通预算法治与自然正义的桥梁，主要表现为两方面：实体上的含义被“法治”[20]概念所吸收，是指法治概念本身及文明国家所奉行的获得普遍接受的正义标准；程序上是“自然正义”的承载或被称为“程序正义”。
（二）预算法正当程序理念的价值维度
预算法正当程序理念蕴含着内在价值和外在价值，正如萨默斯将程序价值分为“程序价值效应”和“好结果效应”一样，内在价值是指，预算法正当程序本身作为正当程序理念的承载与实现工具所应具有的工具理性或内在道德品质；外在价值是指，预算法正当程序理念具有实现人们共同追求的价值——公平、正义、安全等的价值取向。
1.预算法正当程序理念的内在价值
内在价值是法律自身合理与否和实现其外在价值的制度性保障，在此意义上，预算法正当程序的内在价值成为评价程序自身正当与否及能否实现外在价值的尺度。预算法正当程序理念的内在价值由参与性、平等性、中立性、正统性、及时性、公开性、终止性共同组成。
参与性。参与性是主体的一种能动的行为，主体希望通过行为来使事情的结果更趋于有利自我。参与性表现为预算法保证各利益主体能够自愿地参与预算全过程，并能实质性地影响预算过程和结果。
平等性。平等性是指给予主体公平地位和平等机会参与预算，给予主体公平的关注，不因强势主体而偏向的道德品质，正如戈尔丁对诉讼程序品质的描述，“各方当事人应得到公平机会来对另一方提出的辩论和证据作出反应；对各方当事人的意见均给予公平的注意”。[21]
中立性。中立性在预算过程中表现为预算主体不能担任自己案件的法官；利益分配结果中不应当包含预算程序直接参与者的利益。
正统性。正统性是指预算（程序）在法律、政治和道德上的权威性或正当性。预算（程序）的正统性表现在法律上为符合宪法及相关法律的规定，即合法性；表现在政治上为其是通过政治上的民主程序而获得公民认可的民主性；表现在道德上为其符合公认的道德原则精神，即合道德性。(https://www.daowen.com)
及时性。及时性是草率与拖拉两个极端的折中，既不是无充分时间收集信息并思考情况下草率的决定，又非无效率地拖延。[22]及时性品质是预算程序保障预算既不能拖延，也不能不合理的过快，即按正当预算时间合理地为预算行为的品质。
公开性。公开性是指预算法程序应具有使预算所经历任何阶段和步骤都要以看得见的方式进行的品质，正如英谚所言，“正义不仅要伸张，且必须眼见着被伸张”。[23]公开性是预算法程序的正当性保障，正如伯尔曼所言，“没有公开就无所谓正义”。[24]
终止性。终止性是指程序在法定的时段内具有终结性，终结后不能再被任意启动。终止性是预算法程序必须具有的品质，是指一旦预算年度（过程）终止就不能再任意地启动预算程序。
2.预算法正当程序理念的外在价值
预算法正当程序理念的外在价值是预算法正当程序工具作用的结果，是指其对于人们通过预算所实现的“善”——公平、正义等价值的追求，即“正义或公平是一些人对人们生活中的种种状况所作的一种有目的的决定，亦即使人们的生活状况受制于公平或正义的控制”。[25]预算法是人们为了实现个人利益、国家利益和社会利益的帕累托最优而委托政府按照正当程序对现有预算利益进行分配的过程。因此，预算法正当程序作为利益分配最优化的实现工具，追求的目的价值应该是分配正义，即预算法正当程序的外在价值是分配正义，具体而言，实现个人利益、国家利益和社会利益配置的帕累托最优。“正义有着一张普洛透斯似的脸”，[26]预算法正当程序的分配正义价值更直接地表现为预算主体对实质公平的追求，希望通过预算过程实现利益分配的实质公平，恰如罗尔斯的正义二原则——任何人都拥有与其他人相同的、平等的、基本的自由权；人们在社会和经济上可以存在差异，但这种差异必须符合每个人的利益，特别是最劣势主体的利益。[27]
（三）预算法正当程序的法治功能
“程序是社会的保护神。只有程序才能保护无辜，它们是使人们融洽相处的唯一手段。”[28]预算法正当程序作为一种利益分配机制是实现个人利益、国家利益和社会利益最优化的程式，是公平、正义、自由与秩序等价值的实现机制，更是实现行政合法化、司法正当化及程序自身合理化不可或缺的手段。预算法正当程序在预算过程中具有其他制度不可取代的功能——保障人权、限制国家权力滥用。
1.保障人权
人权是指“人们主张应当有或者有时明文规定的权利。这些权利在法律上得到确认并受到保护，以此确保个体在人格和精神、道德以及其他方面的独立得到最全面、最自由发展。它们被认为是人作为有理性、意志自由的动物所固有的权利，而非某个人实在授予的，也不是实在法所能剥夺或消减的”。[29]人权的存在形式有多种，而最常见的则表现为道德（应有）人权、法定人权和实有人权。预算法作为一种利益的总分配机制和道德性人权向实然人权的实现转化机制，一边连接着道德人权，一边连接着法定人权和实有人权，直接关系主体法定人权的多少和实有人权的真实现状。预算法正当程序理念作为预算利益分配机制（预算法）建构的保障理念或价值导向，与人权的保障同样具有直接的、必然的联系。首先，预算法正当程序理念保障人权精神的实现。人权具有天然的道德正当性，预算法在预算法正当程序理念的导引下，实现着人权，亦实现着对自身正当性的证明。在预算法正当程序理念的导引下，建构的预算法，成为人权道德精神及其具体化的实现机制，体现出对预算各主体意志的尊重，体现出主体人权自我实现的自主性、公平性和正当性。就此意义而言，预算法正当程序理念在保障人权实现的同时亦实现着自身承载的道德精神，与人权精神具有内在统一性。其次，预算法正当程序作为一种正当性理念，与应然人权保障范围的宽窄有着联动效应。应然人权的宽窄与社会发展的先进与否，是对等的，随着人类社会的发展应然人权与实有人权都在扩展。预算法正当程序理念的确立、发展也同样是随着人类社会的进步而逐渐确立的。预算法正当程序理念的确立与发展是与应然人权的拓展同步、联动的，该理念的发展确立促使着应然人权和实然人权范围的拓展与确立。最后，预算法正当程序理念在预算法中实际确立的状况决定法定人权真实的保障情形。从正当程序理念在英美的确立至今，正当程序法律化的范围不断扩展，法律保护人权的内涵越来越丰富、手段越来越多。预算法正当程序同样如是，预算法正当程序实际法律化的范围越多，法律主体利用手中的权利保护人权的手段越多，对抗公权力机关和其他侵犯个人权利的方式就越丰富。
具体而言，预算法正当程序理念在保障人权上，表现为以下方面：首先，预算正当程序理念的建构就是以把人当作真正的人——当作有自由、人格、尊严的人，以维护人权为目的的。人道性是预算法正当程序的首要品质，是其他品质的前提。预算法正当程序以保护人权为其存在的最低限度要义。其次，预算法正当程序理念使公民增强了权利的自我保护意识。预算法正当程序理念所具有的价值高度使公民对自身所拥有的权利更加明确（明确权利可能的危害和利益），进而提升自我保护意识。公民对自我所拥有的权利明确，积极地参与预算，是对自我尊严和自由的宣示过程，更是预算正当程序理念对公民主体自由尊严的保障过程。再次，预算法正当程序理念使公民明确了预算矛盾的处理方式。和平、民主的预算方式为公民所选择。这种问题处理方式对预算问题的解决更加有效，亦意味着人权的实现与保障更加合理。最后，在预算过程中，对预算机关（人大、政府及相关组织）预算权力的行使进行监督，预算主体只能在正当的预算程序中行使权力，使预算对利益的分配更加合理，从而直接加强对人权的保障。
总而言之，预算法正当程序所具有的内在价值与外在价值本性，使无论是公民还是国家权力机关都能综合平衡地实现自身权利（力），从而在实体法的共同作用下，更好地实现对弱者利益的保护、实现真正的实质正义与分配公平，最终实现对人权的保障目标。
2.限制国家权力滥用
“程序是法律的中心。”[30]预算法正当程序理念仅仅是正当程序理念在预算法中的确立、运用而已，限制国家权力滥用是预算法正当程序理念的应有之义。
预算法正当程序具有理性品质，有利于限制国家权力的滥用。首先，表现在预算法程序的分化特质。预算法正当程序将预算权分解为人大的预算监督审批权、政府的预算编制及执行权和公民的参与权等，各方主体共同制约、共同作用才能推动预算过程的正当前行，因而各方只有共同作用才可发挥作用。在预算法正当程序理念的导向下，人大合理合法地监督政府的预算行为，公众及其他社会主体正当地参与预算、监督预算，政府则必须在法定的权力内以正当的形式实施预算行为。预算法正当程序的制衡品质，限制了权力的恣意性。其次，中立性是预算法正当程序正当性的来源与本质要求。预算法正当程序的中立性使预算各方主体不偏不倚地行使自身权利，预算主体不能成为自己的法官，并在预算过程中要充分地听取各方意见。因此，政府在行使预算权过程中必须在正确的预算法规范围内，在人大和公民的监督下为一定的预算行为，从而限制了政府预算权偏向和滥用的可能。再次，预算法正当程序的公开性使各方行使权力必须以公开的可看见的形式进行，保障了各方信息的对等性。公开性使无论是立法机关还是政府部门为预算行为都必须以看得见的形式进行，一是为监督者提供了有利的信息来源，使公众及其他社会主体可以更好地参与预算、监督预算；二是为权力行使者提供了约束，从而限制了权力行使的恣意。最后，预算法正当程序实体上要求预算主体不仅要对预算过程承担责任，更要对其自身制定的预算相关法律法规的有效性承当责任。从而在实体性程序上对各方预算行为进行监督。另外，随着预算法正当程序理念的确立，公民预算民主意识亦随之提高，公民维护自身预算利益、要求预算合理公平的行为已正态化，监督意识亦不断强化，使国家预算权的行使必然更加合理化、合法化。
总而言之，预算法正当程序理念使政府在编制、执行预算中必须以正当行政程序为限度，立法机关在进行预算法立法、预算审批及监督过程中必须受正当程序理念与司法审查机制的约束。在程序公开透明、公正合理的规制下，公民亦可以更好地参与预算的各个环节，从而实现自身利益。预算正当程序使公民、国家权力机关在程序的规制中合理行使权利（力），为实现自身利益最大化而博弈的同时，实现权利与权力之间的动态制衡。